陈岳堂 倪文鼎

[摘 要]随着义务教育的基本普及，义务教育的均衡发展成为了新的关注重点。由于在长期的城乡二元经济结构等非均衡影响下，城乡义务教育产生巨大差距，城乡义务教育的失衡仍是义务教育十分重要的问题。针对失衡现状中央和省级城府应成为投入主体。重点从改善农村办学条件、提升农村师资力量等几个方面，促进义务教育的城乡均衡发展，实现真正的教育公平。

[关键词]城乡义务教育；均衡发展；资源配置

[中图分类号]G522.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）10 — 0130 — 03

教育公平理念要求每个学生应享有均等的受教育机会和同等的教育资源，其是实现社会公平的基本要求。教育公平一直是教育均衡发展的目标，同时教育均衡也是实现教育公平的具体实践方式。而教育均衡主要是指各种教育资源配置的均衡，因此城乡义务教育资源的均衡配置是实现城乡义务教育均衡发展的主要方法，同样也是其实现的关键。城乡义务教育均衡作为我国实现教育均衡发展的重要组成部分，对提高我国义务教育整体水平也有着积极意义。义务教育作为由政府提供的一项基本公共产品，其具有较强的外溢性，各级政府应致力于实现城乡义务教育的均衡发展。

21世纪以来，我国义务教育事业发展取得长足的进步，截止到2012年底，我国学龄前儿童的入学率达99.71%，基本实现九年义务教育的普及，义务教育事业的工作重心也从教育机会公平转向教育过程公平。2005 年国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，其中提出建立农村义务教育经费保障机制〔1〕。2007年出台的“两免一补”政策正式免除了农村义务教育阶段的学杂费和教科书费用，并对农村寄宿生提供了一定生活补助， 2008年在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出：发展农村教育，促进教育公平，在这之后的2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确指出：巩固九年义务教育水平，在投入拨款、学校建设、教师配置等方面向农村和贫困地区倾斜，缩小区域差距〔2〕。党的“十八大”报告中也提出均衡发展九年义务教育，合理配置教育资源，努力促进城乡义务教1育的均衡发展。

一、城乡义务教育发展的非均衡现状

中央和省级政府不断加大对义务教育的财政投入，在进行拨款时也适当向农村和贫困地区倾斜，努力缩小城乡义务教育发展中的差距。中央政府及地方政府按比例分担投入专项资金对农村中小学危房进行改造维修，在改善农村中小学办学条件方面取得一定成效。中央政府通过不断加大转移支付力度，保证了农村教师工资的按时发放。为提高农村教师队伍水平，政府相继出台免费师范生等政策，向农村地区输送了一批高学历、高素质的年轻教师。我国政府不断出台这一系列措施，使我国义务教育事业均衡发展取得一定成效，但我国城乡义务教育发展失衡问题仍然比较严峻。

1.城乡财政投入差异

2006年，全国城镇普通小学生均教育经费为2576. 72元，农村普通小学生均教育经费1846. 71元，两者相差730.01元。全国城镇普通初中生均教育经费为3034. 42元，农村普通初中生均教育经费为2190. 33元，两者相差844.09元。到2014年，城镇和农村的小学生生均教育经费达7681.02元和7403.91元，差额为277.11元。城镇和农村初中生均教育经费达10359.33元和9711.82元，差额为647.51元。从生均预算教育经费上来看，虽然农村义务教育经费增速较快，但实际上城乡生均经费差距的仍然存在，农村学校在经费对比上仍处于劣势。就财力资源配置来看，城乡义务教育水平依旧呈被拉大的趋势，与我国义务教育均衡发展的目标相背离。

2.城乡基础设施差异

2010年我国城镇和农村学校义务教育校舍建筑面积分别为51143.433万平方米和50785.779万平方米，城镇生均校舍建筑面积6.328平方米，农村生均校舍建筑面积7.118平方米。就校舍总面积来看，城乡差距并不明显。由于大量农村人口迁往城镇和农民工子女在城镇学校入学，在生均校舍面积方面，农村还略高于城镇。但在校舍建筑质量方面，城乡依然呈现出较大差距。2010年，城镇学校的危房面积仅为4020.305万平方米，而农村学校危房面积为8742.067万平方米，分别占其校舍建筑面积的7.86%和17.21%，农村学校危房面积率是城镇学校的两倍多。城镇学生人均危房建筑面积0.497平方米，而农村学生人均危房建筑面积1.225平方米。城乡办学条件仍存在较大差距，许多农村学校现有的校舍及基础教育设施无法满足正常的教学需求。

3.城乡师资队伍差异

2012年，城乡义务教育专任教师数分别为295万和216万，城乡义务教育阶段学生数为604万和365万，义务教育阶段城镇师生比为17.17，农村师生比为14.67，城乡师生比差距不大，农村教师总量配置较为充裕。2010年，城镇小学中高级职务教师比例为53. 1%，农村为46.4%，城镇初中中高级职务教师所占比例为56. 3%，农村为52.1%。在城乡高学历教师比例方面，小学专科及以上、初中本科及以上学历比例分别占城乡义务教育阶段专任教师总人数的78.3%和64.1%。从这两项数据的对比可以看出，城乡义务教育在人力资源中的差距依然明显，农村义务教育整体师资水平偏低，不利于义务教育整体水平的提高。

二、城乡义务教育均衡发展存在的问题

1.城乡财政投入差异

财力资源是均衡配置的前提，而在现行的义务教育投入体制中，虽然中央及省级政府按比例共同分担经费的投入，但我国农村义务教育投入主体仍为县级政府，上级政府仅起到支持作用。县级财政自身无法满足农村义务教育的发展需求，而上级政府在转移支付力度上有限，转移支付总量占总投入比例较低。加上早期农村义务教育基本由农民自己承担，在义务教育建设的投入总量上产生了过大的差距，依靠县级财政难以在短期内消除或弥补差距。

在我国城乡二元经济结构长期作用及城市偏向的教育政策导向影响下，城市经济快速增长，城区政府财政实力迅速提升，而农村经济发展缓慢，财政实力较为薄弱。城乡经济分割的加剧，致使城乡义务教育在经费投入差距逐渐拉大。自2006年国家免除农业税后，对于部分以农业产业为主的贫困县而言，县级财政收入因此变得极不稳定，政府不得已压缩在义务教育上的财政投入。2007年，免除农村义务教育阶段学杂费和教科书费用后，使政府的财政性投入几乎成为义务教育经费的唯一来源，由此可见以县级政府为义务教育投入主体的投入模式难以在短期时间内缩小城乡差距。

2.基础设施差距明显

教学场地、教学仪器等硬件设施是评价办学条件的最主要指标，其为正常的教学提供了基本物质保障。而在这方面，城乡间呈现巨大差距，资源配置不均衡问题突出。从生均图书量比例、生均实验仪器比例、生均计算机比例的对比上来看，农村远落后于城市。尤其边远贫困的农村学校危房问题仍十分突出，缺乏必备的教学设施，学生学习仅停留在书本和理论上，缺乏基本的实践学习。条件较好的农村学校虽然在教学设施和教室宿舍上满足了基本的教学需求，但普遍缺乏计算机、美术、体育等教学设施。在学校建设上由于缺乏量化的建校标准，农村学校办学条件参差不齐，不利于农村素质教育的开展。反观城镇学校，早已实现多媒体教学，配备了完备的现代化教学设施。受早期的资源配置制度和政策影响，许多城市地区鼓励“重点”或“示范”学校的建设，部分学校因此获得大量资金并用于硬件设施的改造，加剧了城乡义务教育的非均衡发展。

3.城乡教师资源配置失衡

师资力量和教师素质是影响教育质量的决定性因素。目前我国城乡教师队伍素质差距明显，城乡教师中高学历教师比例差距较大，农村教师学历层次偏低，研究生毕业和大学本科毕业的教师数量远不如城市学校。城乡教师队伍职称结构失衡，农村拥有高级和一级职称的教师比例远低于城市〔3〕。由于薪资待遇较低且存在教师缺编现象，导致农村教师短缺，一些偏远地区的学校只能聘用民办教师和代课教师，降低了农村教师队伍的整体素质，教学质量难以保证。农村学校在音乐、美术、体育、计算机应用等课程的专职教师更是极其匮乏，大部分课程都由非专业的其他任课老师兼任，因而无法开展全面素质教育。

我国在2006年和2007年相继出台了“农村教师特岗计划”和“免费师范生教育”政策，为农村学校输送了一大批年轻的高学历的专业教师。但农村生活条件艰苦，住房缺乏长期保障，而城市交通便利，生活条件相对较好，薪资待遇也更高，因此年轻教师不愿扎根农村，许多优秀的年轻农村教师都希望调往城市，导致农村教师流失问题依然突出，教师流动频繁，年龄结构失衡，老龄化严重。这种单向的教师流动模式进一步拉大了城乡师资差距。并且农村学校在教师上岗后，由于缺乏对在职教师进行定期进修和培训，而越来越难适应现代化教学的需要。而城镇学校却能给教师提供许多学习和培训的机会，教师素质和教学水平得到不断的提升，导致城乡教师资源配置的进一步失衡。

三、城乡义务教育均衡发展对策

1.强化义务教育投入主体

“以县为主”的义务教育投入体制，因县级政府受自身财政实力制约，未能从根本上解决农村义务教育经费不足的问题，而我国中西部地区的贫困县的农村学校经费更是难以得到保证。因此以县级作为主体的投入模式存在缺陷，其主体财力明显不足。而财政实力较强的中央和省级政府理应承担更大的投入责任，成为义务教育的投入主体，减轻县级政府在义务教育上的投入压力，使其发挥贴近学校的优势，对学校进行管理监督，建立“中央与省级政府投入为主，管理以县为主”的义务教育管理投入体系〔4〕。

国际经验表明，各国将义务教育投入主体上移至中央或省级地方政府后，有效地保障了义务教育投入经费。英国、法国、日本等发达国家中央政府不断提高对义务教育的投入比例，均承担了超过50%的经费投入，逐渐形成了以中央政府为主的投入机制。投入主体的上移，政府能够通过有效的宏观调控措施，合理分配投入比重，强化中央和省市级政府职责，并通过建立完善的问责机制，加强对经费投入支出的监管，保证农村义务教育经费落实到位，消除城乡因财力不对等而造成的投入差别，保证城乡义务教育的投入均衡。

2.推进集中化和标准化办学

城乡办学条件的差距是城乡义务教育均衡发展面临的主要问题之一，改善校舍、教学设备等硬件设施也成为了促进城乡义务教育均衡发展的主要路径之一。一方面，中央政府通过专项资金和财政倾斜政策对偏远农村学校的基础设施进行改造，另一方面，交通便利的农村地区，推广义务教育阶段寄宿制，根据地理位置，调整学校布局，农村学校选择合理并校，集中化办学，整合教育资源，提高教育资源使用效率，改善农村学校的办学条件。

推进义务教育建校标准化建设，制定合理的农村办学标准，对办学的校舍面积、教学仪器、音体美教学基础设施等标准作出明确规定〔5〕。根据实际情况制定向农村倾斜的财政政策，县级政府和县级教育行政部门应行使其管理职责，对资金统筹管理，帮助没有达标的农村薄弱学校进行改造，对落后的农村地区优先配置教育资源，取消城市中小学阶段“重点”和“示范”学校的建设，均衡配置区域内教育资源，防止城乡学校的办学条件差距继续被拉大。

3.合理配置城乡教师资源

教师资源是影响教育质量的关键，提升农村教师质量，是城乡义务教育均衡发展的内在要求。解决农村教师的编制问题，提高农村教师的薪酬待遇，建立城乡统一的工资拨付制度，实现区域内的同工同酬，制定科学的补偿政策，为农村教师提供适当津贴和补助，并可以考虑随工作年限逐年增加〔6〕。同时改善农村教师生活居住条件，对长期在农村工作的教师提供保障性住房，吸引年轻教师来农村任教，确保农村师资队伍的稳定。农村学校本身应重视综合素质的教育，增加对音体美和信息技术等专业教师的招聘，丰富农村教师队伍学科结构，满足各项课程教学需求。

实行城乡教师轮岗交流制，让城市骨干教师定期轮换到农村任教，发挥城市优秀教师示范作用，促进城乡教师教学经验交流〔7〕。教育部门应加强统筹协调职能，根据总量、职称、学历等多方面考虑，合理分配城乡教师并对城乡教师流动进行适当调控，建立动态的城乡教师双向流动机制，真正实现城乡教师资源的合理配置。在中高级职称的评定上给予长期在农村工作的教师适当的优惠政策，优化农村教师队伍职称结构，一定程度上吸引城市教师向农村流动。地方财政部门拨付教师培训专项资金，教育行政部门统一管理，对区域内城乡教师进行定期培训，形成一套完整的农村教师资源长效保障机制。

〔参 考 文 献〕

〔1〕国务院. 关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知〔Z〕.2005-12-24.

〔2〕国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）〔Z〕.2010.

〔3〕黄若君.论城乡义务教育均衡化与资源均衡配置〔J〕.沿海企业与科技，2012，（02）.

〔4〕刘双，姜岩.城乡义务教育均衡发展研究〔J〕.农村经济，2009，（10）.

〔5〕王道雁.湖南义务教育均等化研究〔D〕.湖南大学，2012.

〔6〕何晶.城乡义务教育资源资源均衡配置的财政政策选择〔D〕.中国海洋大学，2014.

〔7〕王定华. 关于我国义务教育均衡发展之再审视〔J〕.中国教育学刊，2012，（01）.

〔责任编辑：侯庆海〕