深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构

11月7日晚，中央纪委监察部网站发布消息称，近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），部署在3省市设立各级监察委员会。

《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。

《方案》称，党中央决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

人民网称，这一方案的印发，意味着新的国家监察体系的组建已正式提上日程，迈出了国家监察制度改革最为重要的一步。

事关全局的重大政治改革

据人民网评论称，要避免运动式反腐，必须有配套改革。中共中央意识到，不能只依靠党内反腐败，或者中央领导人的个人意志，而要依靠法律和制度规范，依靠更加广泛的民主监督。

在2016年初召开的十八届中央纪委六次全会上，政治局常委、中央纪委书记王岐山在报告中强调，要研究修改《中华人民共和国行政监察法》，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系，使党内监督和国家监察相互配套，依法治国和依规治党相互促进、相得益彰。

而作为一项如此重要的改革，先行试点、总结经验再有序推开，无疑是稳妥的路径选择。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水分析称，浙江位于东部经济发达地区，本身的纪检监察力量比较强大，选择浙江为试点可以为发达地区作示范；山西位于中西部地区，曾经发生过塌方式腐败，查处了一大批腐败官员，在山西试点不仅可以为中西部地区的改革积累经验，同时也能体现中央对“修复后”的山西省委省政府的信任。

“此前的政治试点很少选择北京，这一决定可以体现这项改革的力度，同时发挥首都的政治影响力。”庄德水称，“将北京选为本次的试点省份最出乎意料，但又在情理之中。”

对此，人民网称，在全面从严治党的新的形势和任务之下，此时部署在这三个各具特色与代表性的省市展开试点，彰显了推进改革动真碰硬而又蹄疾步稳的考量。

同时，《方案》要求，要加强对试点工作的统一领导。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务，试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，由省（市）委书记担任组长。其重视程度亦可见一斑。

在11月5日举行的中共山西省委十一届一次全会上，省委书记骆惠宁对做好山西省国家监察体制改革试点工作作出部署时要求，全省各地各有关部门党组织要担负起主体责任，主要领导亲自抓，确保拿出高质量的改革试点样品，向党中央交一份合格答卷。

据悉，山西省已经成立深化监察体制改革试点工作领导小组，由骆惠宁担任组长。目前试点准备工作正在推进，试点工作总体方案即将制定。

人大产生：强化监察职能独立性

10月27日，十八届六中全会公报发布，其中指出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”

本作为政府组成部门的监察机关，首次在中央全会文件中与人大、政府、司法机关并列提出。人民网称，这意味着新的国家监察体系建设已提上中央议程。

而在此次《方案》中明确，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点时，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。对此，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授张智新认为，由人大产生监察委员会意味着其在地位上和“一府两院”（即政府和法院检察院）已经并排平行。

“监察部门原来需要向本级政府和上级监察部门汇报。在一些情况下，政府也管理监察部门的人事和资金事务。”据《参考消息》报道，中国纪检监察学院原副院长李永忠称，“现在，这个监察委员会将由人大产生。这意味着其将向人大汇报，从而解决了内部监督的问题。”

他称，由人大产生监察委员会，有利于强化监察职能的独立性，破解“一把手监督”以及“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”等难题。

对此，北京大学廉政建设研究中心主任李成言称，国家监察委员会涉及全国人大，和纪委党内监察不同，中纪委带有党纪党规性，而国家监察委员会则带有法律性。

合署办公：整合反腐败资源力量

此次《方案》中强调，要实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段。

在此次监察体制改革试点中，整合反腐败资源力量是关键一步。“职能的优化和反腐败力量的加强，是此次试点工作最核心的地方。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水称，“整合反腐败资源力量”这句话很关键，把现有的监督力量整合进来，可能包括审计和反贪的力量。各试点地方的监察部门会取消，由新设立的监察委员会来行使国家监察的职能。

中共体制内现有六个监督主体，包括中纪委、监察部、审计署、预防腐败局、反贪局、巡视组。对此，国家行政学院教授汪玉凯曾指出，这六个主体都可以监督公权力，但对各个层级一把手没有起到真正的监督作用。中国政法大学副校长马怀德在接受采访时指出，中国目前的反腐机构资源分散，无法集中力量，形成相对统一、独立的监察职能。

而方案的公布，在一定程度上回应了舆论关切，提出资源整合方案，以助统一事权。另外这些机构在职能上也有重叠，整合这些职能，能够提高效率和权威性，也可以降低行政成本。

除此之外，《方案》中还指出，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。

对此，李成言称：合署办公是中国特色，互有渗透，互相促进。一是党的领导决定成立的监察委员会也要接受党的领导，这是一个必然，与中国特殊政治体制环境分不开。二是在党的领导下，各自完成对各自不同对象的监督检查，现在党的纪委监督检查不可能对一些部门直接监督。这是一种由分工合作，党委主导，合署办公来共同实现的责任监督形式。

庄德水曾撰文提出，反腐败要迈开“纪检”、“监察”两条腿。“客观地说，十八大以来，纪检力量得到了充分保证和提升，‘纪检这条腿走得比较扎实，也走得比较远”，他写到，“但相比而言，在一定程度上，监察力量受到弱化，现在强调监察体系建设，将会使‘纪检、‘监察两条腿都迈开大步，克服一腿长一腿短的现象，形成双轮驱动效应。健全国家监察体系的提出，既说明反腐不是一个政党之事，而是一个国家之事，是一个重要的政治问题，也说明反腐将在党内纪律建设的基础上向党外和政府领域拓展，没有任何机构和人员可以成为反腐禁区。”

全覆盖：对行使公权力的公职人员监察无死角

《方案》中还强调，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

自1927年第五次全国代表大会首次设立中央监察委员会开始，中国共产党就将监察委员会作为自己的纪律检查和监督机关，建国后虽然先后经历过“纪委”和“监委”的变更和反复，但监察委员会和各级纪委一样，是党的纪律检查和监督部门，从中央到地方均相应设立，成为监督广大党员尤其是党员干部遵守党章和其他党规党法，开展廉政建设和反腐败斗争的专门机关。尤其是改革开放以来，各级纪委的党纪监督在预防腐败、惩治贪官、严肃党风政风方面发挥了举足轻重的作用。

中共十八大以来，中央多次提出监察全覆盖，并加大反腐败的力度，纪检监察作用凸显。在2016年初召开的十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记在讲话中就对此有所论及：“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”

现行《行政监察法》规定的监察对象是各级政府及部门公务员及其任命的其他人员。而《公务员法》所规定的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这包括中国共产党各级机关、各级人大及人大常委会机关、各级国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关等的工作人员。

李永忠称，此番方案提出“全覆盖”，意味着所有“吃财政饭”的行使公权力的人员，都是监察对象。国家监察委员会覆盖整个社会的公职人员，这就不仅仅是政府公职人员，还涉及到企事业单位，如央企国企等部门的工作人员。此外法院、检察院、医院、学校等都可能涉及到。

庄德水也举例，现在有一些外国人在中国担任公职，比如在高校做院长，目前不是监察对象，但全覆盖后也可对他们进行监督。

媒体评论称，国家监察体制改革试点方案突破了过去的掣肘，扩大了监察对象范围。“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”等表述体现出巨大的制度进步价值。

对此，张智新称，此前党中央以雷霆万钧之势打老虎、拍苍蝇，但无论打下的老虎怎么多、怎么大，仍然重在“治标”，意在为“治本”赢得时间。此次《方案》提到的“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，才是重在“治本”，意在真正把权力关进更加细密的笼子里。