谢九

近日，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，对于地方债的处置和应对开始进入一个新的阶段。

从国务院以及财政部等有关部门在近期发布的地方债文件来看，政府对于地方债处置的一个最大特点就是“切割”，中央政府和地方债切割，地方政府和城投债切割，同时存量债务和增量债务也进行了切割，在多重切割的思路下建立多重防火墙，尽量避免地方债风险的扩散和蔓延。

国务院文件首先明确：“地方政府负有偿还责任的债务，中央实行不救助原则。”在此之前，地方政府债务高速扩张，很大程度上是因为地方债变相享受了国家信用的担保，一些实际信用等级很低的地方债也能够顺利发行，就是因为市场相信有中央政府作为最后担保人。一些自主发债的地方政府，无论是发达地区还是欠发达省市，信用评级几乎都是最高的AAA级，地方债的信用和国债比肩。更为荒诞的是，2014年山东省自主发债，利率甚至一度比国债利率还低。此次国务院文件将地方债和国家信用进行切割，使得地方债能够以市场化的方式定价，有利于在源头上抑制地方债的无序扩张。

在厘清了地方债和中央政府的关系之后，国务院《预案》将地方债主要分成三大类——地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务以及存量或有债务，并对三种不同类型的债券按照不同原则来处置。对于地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。对非政府债券形式的存量政府债务，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任。第三种存量或有债务不属于政府债务，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，或者地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

按照财政部的解释，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任。地方融资平台曾经是地方债高速扩张的重要途径，这些原本由地方国企募集的债券，一直被视为隐形的地方政府债。随着地方政府开始和融资平台的债券做出切割，日后地方国企的融资将失去地方政府信用的担保，一些经营困难的僵尸企业将失去举债融资的能力。

国务院《预案》规定，对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

此次国务院《预案》比较引人关注的是“省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围”。以往地方政府官员的政绩考核主要和GDP挂钩，在GDP挂帅的原则之下，地方政府领导举债刺激GDP的意愿强烈，而对举债的负面后果则考虑不多。此次国务院《预案》开始对此予以纠正，将地方债风险处置纳入政绩考核，并且对已经离任的领导也要予以追责，具体办法包括：“属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。”

按照财政部披露的数据，截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元，如果以债务率（债务余额/综合财力）衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%。应该说，如果从整体上来看，这个负债率还算不上太高，不过由于我国不同地区间的经济发展水平差异极大，整体负债水平在很大程度上掩盖了部分地区的债务风险，比如GDP负增长的辽宁，债务风险就相对较大，东北特钢违约事件就成为辽宁地方债的缩影。财政部谈及当前地方债的主要风险时也表示：“当前地方政府债务领域也存在一些新的问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化、个别地区风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等等。”

所以，如果说未来我国的地方债爆发较大的风险，最大的可能还是在于那些经济基本面恶化的地方政府。为了应对可能的风险，此次国务院预案提出了地方政府的财政重整计划，是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。某种意义上，地方政府的财政重整，可以大致理解为公司法里的破产保护。

按照规定，当市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

财政重整方案主要包括：拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复；优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减；处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务，以及申请省级救助。

2015年，我国启动地方债债务置换，通过发新债还旧债的方式，对地方政府的存量债务进行置换，计划用3年时间完成，截至今年9月份，全国地方已经累计完成发行置换债券7.2万亿元。债务置换一方面为地方政府节省了大笔利息支出，更为重要的是减轻了地方政府当前的还债压力，将债务偿还时间后延，很大程度上减轻了地方债短期之内大规模爆发的可能性。不过这并不意味着地方债已经高枕无忧，此次国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，一定程度上也可以理解为小范围的地方债风险爆发可能已经并不遥远。