杨玄宇 兰路晓（河北大学 政法学院，河北 保定 071000）



论设区的市立法权限

杨玄宇 兰路晓
（河北大学 政法学院，河北 保定 071000）

摘要：新修改的《立法法》赋予了所有的设区市以地方立法权，但却把范围限定在了城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面。此规定不仅模糊而且范围狭窄，这不仅导致设区市有越权立法的可能而且也大大挫败了其立法的积极性。因此，明确权限范围并扩大权限范围是摆在我们目前的首要问题。

关键词：设区的市；立法权限；扩权

一、《立法法》对设区市立法权的限定

我国《立法法》第七十二条第二款规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

这就是新《立法法》对设区市立法权限的规定，设区市也应依其规定进行相关立法。随着经济和社会的发展，我国的法律体系已经不可能延伸到社会管理的各个方面，也很难顾及到不同领域不同地域的特殊问题，且近几年较大的市也进行了相关立法并促进了当地的全面发展。这为赋予设区市以立法权提供了实践经验，相应地《立法法》也为设区市进行立法提供了法律依据。

二、设区的市立法权限之不足

（一）设区市的立法权限极其模糊。

立法权限的模糊直接导致设区的市进行立法的积极主动性不高，地方立法权限的模糊体现在两个方面：第一，对权限范围的规定不够明确。第二，“等”字有歧义。

第一，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”到底涵盖多少内容在立法法的相关解释出台前是不能确定的。如城乡建设包括房屋拆迁补偿吗？管理是否包括社会事务性管理？环境保护的范围到底有多大？对环境一词做广义还是狭义理解？这些问题都是至关重要关系立法权限大方向的问题，如若得不到解决就会造成立法混乱。

第二，“等”字有歧义。还有一个模糊的字眼就是关于“等”字的理解。“等”只是一个语气助词还是立法者为其预留了广阔的空间？“等”是“等内等”还是“等外等”？[1]这些问题若不厘清，那么实践中地方立法僭越国家立法或者地方立法被挤压从而失去实效的问题仍在所难免。

（二）设区市的立法权限极其狭窄。

虽说此次《立法法》的最大亮点是赋予了所有设区的市以地方立法权，但是我们应该看到立法主体在扩大的同时，立法权限范围却被牢牢的“绑架”了。

据统计，杭州市在2001年至2012年期间共制定和修改了地方性法规共74件，其中关于新立法法限定的设区市的立法权限的相关地方性法规共40 件，约占总数的 54%。从中我们可以看出，新立法法所限定的立法权限仅仅占一个城市所有地方性法规的一半左右，因此类比到设区市，如果把立法范围限定在如此狭窄的三个方面，这不仅容易导致其他相关领域的法制建设缺失，而且也与各地方的客观情况和实际需求不相符合。

三、设区的市立法权限之完善

（一）通过科学列举来厘清权限内容。

既然“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项”本身就是一个模糊的概念，不易确定其准确的内涵和外延，况且立法工作本身就是规定宏观的立法事项的内容。我们不妨借鉴我国《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条行政诉讼受案范围和第十三条受案范围的排除的规定采取肯定式列举兼否定式排除的方式来厘清设区市的立法权限内容。

我国法律委员会在报告中曾提出“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”范围是比较宽的。因此，依据此精神并参照行政诉讼法的相关内容可以做出列举式的规定。比如，从城乡建设与管理看，我们可以把基础设施建设、城乡规划纳入；从环境保护看，我们可以把水、湿地、野生动物纳入；从历史文化保护看，我们可以把文物古迹、风景名胜纳入。

（二）扩大设区的市立法权限。

地方拥有较大的权限范围去因需立法，这是我国《立法法》发展的必然趋势。但是设区的市拥有多少立法权限才能既保证维护法治的统一又充分发挥地方的主观能动性是我们目前要解决的问题。笔者认为应逐步放开，由于我国立法体制和审批程序还没有特别完备，一旦全部放开恐怕会使得各个省的人大常委会束手无策造成混乱和恐慌。

由于新立法法规定了设区市进行立法的相关程序，因此笔者认为在加强对其立法进行高标准严把关的情况下完善备案审查制度，就不必须死死地限制设区市的立法权限，因为这是极其不利于发挥地方主观能动性的。[2]而应该参照较大市过去立法的比重情况来适当扩大设区市的立法权限，逐步放开。

四、结语

全国人大常委会法工委副主任郑淑娜总结设区的市进行立法权的活动可谓是“稳步推进，已见成效”。因此我们可以看出设区的市对于所赋予的立法权还是比较有热情的，所以为了确保设区的市进行立法时有明确的“法”可依，也为了其能制定出真正符合当地实际发展需求的地方性法规并维护法制统一，厘清立法权限、扩大立法权限势在必得。

参考文献：

[1]向立力.地方立法发展的权限困境与出路试探[J]政治与法律,2015年第1期

[2]庞凌.依法赋予设区的市立法权应注意的若干问题[J]学术交流,2015年第4期,第91页

中图分类号：D901

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）04-0125-01

作者简介：

1.杨玄宇，1992年9月，女，汉族，河北邯郸，研究生，河北大学，政法学院，宪法学与行政法学；

2.兰路晓，1991年11月，女，汉族，河北邢台，研究生，河北大学，政法学院，宪法学与行政法学。