陈全功　蔡　立

以“精准扶贫”促进集中连片特困地区发展

陈全功蔡立

［提要］集中连片特困地区的发展重点应是贫困人口的减少。在四个不同阶段，片区通过不同方式得以发展。在现阶段，精准扶贫可以作为新的片区发展方式，通过产业扶贫、劳动力培训、基础设施建设等具体途径和措施，实现区域和贫困人口的同步发展。

精准扶贫；片区发展；减贫；方式

现阶段，中国14个连片特困地区（以下简称“片区”）的发展水平相对滞后，成为实现2020年全面建成小康社会、脱贫摘帽的最大难点。采取何种战略措施，寻求何种合适方式和路径，既能减少这些地区的贫困，又能为地区发展插上翅膀，成为各级政府积极思考和探索的主题。2014年我国大力推进“精准扶贫”工作，为这些片区找到新的发展方式和路径。

一、片区发展的重点应是贫困人口的减少

一段时间以来，我国衡量和考核地区发展的主要指挥棒是地区GDP、经济增长速度、产业增加值、地方税收等经济指标，很少涉及到贫困人口减少、教育发展程度、社会保障条件等社会指标。这样造成的结果是各地拼命发展经济，以经济建设为主，对民生、生态、政治权利等问题关注较少。我们认为，衡量地区发展不仅要用经济指标，更要用社会和生态指标。发展是一个长期的过程，是事关世世代代人的可持续过程。如果仅用经济指标来衡量和考核地区发展，必然造成全社会的经济不平衡，也会导致包括本地区在内的社会和生态问题。现阶段，对于连片特困地区来说，经济方面是相对滞后，但在生态资源环境方面是有优势的。因此，片区发展要从经济方面转到社会、生态、政治方面来，在这些方面下功夫。贫困人口，承载着一个地区的经济、社会、生态和政治等方方面面的内容，如果这类人口发展了，其地区也就真正发展了。减贫，应是目前阶段片区发展的重点。

事实上，包括东部地区在内，中国贫困人口减少才被世界上公认为真正“发展”了。联合国、世界银行等众多国际组织认可中国发展奇迹，很大程度得益于我国减少了近7亿贫困人口，全球贫困人口数量减少的成就93.3%来自中国。当前，中国还有7000万贫困人口，主要集中在14个片区，区域贫困问题仍然比较严重。对于这些地区来说，不把最主要的减贫工作作为地区发展的衡量指标还能用什么呢？！可喜的是，自十八大以来，我国对中西部地区发展的考核就降低了经济总量和增速等方面的权重，着重考核这些地区的减贫情况。可以说，贫困人口的减少，不仅解决了个体问题，也解决了区域问题，最能体现地区的全面发展。一村一户的发展变化，往往与一个区域的发展状况连在一起，是地区发展的基础。做好扶贫开发工作从而使贫困人口的数量逐年下降，有利于区域经济的发展；同时，依托区域发展，贫困村户的脱贫才能脱得扎实、脱得彻底、脱得长久。

二、四个阶段片区发展的主要方式

片区发展的历史，与全国其他地区类似，四个阶段有不同的主要方式。

第一阶段：改革开放前通过“工业化”道路促进片区发展。自上世纪50年代后期开始，我国政府在中西部地区的13个省、自治区进行一场以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基本设施建设，对片区的经济结构产生了深远的影响。这种以工业化为特征的发展方式，成为片区发展的重要助推器。

第二阶段：1978—90年代通过“农业化”道路促进片区发展。这一时期，片区与东部地区依赖开放方式不同，主要通过农业领域的 “家庭联产承包责任制”改革，调动了亿万农民的积极性，有力地促进了农业和农村经济的发展。

第三阶段：20世纪90年代初—21世纪初通过“西部开发”方式促进片区发展。党中央提出推动生产力发展的重大战略决策，加大对西部地区的投入力度，实施西部大开发战略，使片区发展获得了较好的基础和条件。14个片区也在这一时期，经济社会有了较快发展。

第四阶段：“十二五”以来通过“新四化”方式促进片区发展。2011年以来，中国坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，14个片区借助“新四化”同步发展。在此阶段，中央启动实施“片区扶贫开发”战略，将片区的扶贫和发展统一起来，探索了新的发展方式。

三、“精准扶贫”可以成为促进片区发展的新方式

2014年，中央对全国的扶贫开发工作提出精准要求，精准扶贫成为片区发展的新方式。

一是“精准扶贫”切合片区发展的目标、对象和内容。精准扶贫的目标是减少贫困人口，其瞄准对象更为具体，扶贫内容下沉到村到户，实施“五个一批”工程，通过发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底等措施，既能够使个体状况得以改善，也能够促进地区发展。

二是“精准扶贫”比“新四化”方式更切合片区实际。对于片区来说，实施“新四化”有一定的难度，也容易出现一些负面问题。例如，片区农业基础设施薄弱、劳动力外流、技术人才匮乏，导致农业现代化、信息化更为艰难；片区企业较少，资金不足，招商吸引力不足，导致实施新型工业化难度较大。而精准扶贫，以户为单位，因地制宜，分类指导，更贴近贫困群体，实施效果更为理想。一户一村脱贫摘帽了，地区也相应发展了。

三是“精准扶贫”工作可以兼顾区域发展。目前，各地实施的一些精准扶贫措施，既是解决个体贫困问题，也是解决区域整体性贫困问题的措施。例如，贫困村的道路和水利设施建设、一村一品的产业扶贫、基础教育的投入和补贴，均能够较好地促进区域经济社会发展。

四、以“精准扶贫”促进片区发展的主要途径

目前来看，有三条精准扶贫途径是促进区域发展的较好途径和措施。

一是精准产业化扶贫途径。产业是精准扶贫的“铁抓手”。目前，各片区普遍坚持以产业项目扶持为主要手段，因人制宜、因户施法，让每家每户都有持续增收的渠道和致富的门路，真正让群众实现自我发展、自我致富。同样，一个地方的快速发展，一定伴随着产业的崛起；没有产业的区域，就会变成一潭死水。产业是强县之本、致富之源、脱贫之基。可以说，精准扶贫的主要工作内容就是片区发展的主要工作内容，二者是重合的，在精准扶贫过程中也实现了地区发展目标。

二是劳动力培训途径。片区发展少不得技术。精准扶贫的一个重要内容是进行劳动力技术培训，比如培训农业技术，培训外出务工技术、金融理财和农产品营销技术等等。劳动力培训，不仅使贫困人口掌握一项就业技能或实用技术，促进稳定就业和增收脱贫；而且为地区发展提供智力支持，为新形势下地区发展提供了高质量的生产要素。

三是基础设施建设途径。“公路通、百业兴”，交通在片区经济社会发展中具有基础性、先导性作用。因此，精准扶贫所实施的村组道路、水、电、学校等基础设施建设，不仅改变贫困个体的贫困问题，也解决了片区发展中的行路难、饮水难、用电难、读书难等整体性问题。从目前情况看，造成片区贫困和发展滞后的重要原因是基础设施落后，因此搞好基础设施建设，可以实现减贫和地区同步发展。

实践中，中西部各片区自2015年以来已经将精准扶贫工作作为地方政府的主要工作内容，各政府部门实行挂图作战，围绕精准扶贫开展一系列工作。预计到2020年，精准扶贫工作将是片区发展的主要方式和途径。

［责任编辑：上官涛］

陈全功（1971—），男，中南民族大学经济学院“中国武陵山减贫与发展研究院”、“中国科学院—国家民委农业信息技术研究与开发联合实验室”研究人员、教授，研究方向为农村贫困问题；蔡立（1991—），女，中南民族大学经济学院硕士研究生，研究方向为农村金融扶贫问题。（湖北武汉430074）

国家社科基金项目“山区少数民族贫困代际传递及阻断对策研究”（13BMZ010）