农地确权、农地流转和农村区域经济发展

2016-11-24葛轶凡

商 2016年32期

葛轶凡

摘要：目前解决“三农”问题仍是国家工作的重点，农民问题是“三农”问题的核心，而土地问题就是农民问题的根本。要解决土地问题就需要进行土地的规模经营，而农地的顺利流转需要农民土地权利的明确作为其基础。本文通过对国内外关于农村土地流转情况、农地确权对农地流转影响及农地流转对农村区域经济发展影响的研究进行梳理，分析三者的逻辑关系，以期给今后的相关研究起到一定的借鉴作用。

关键词：农地确权；农地流转；农村区域经济发展

一、引言

我国是传统的农业大国，虽然近年随着国家经济和社会的发展，从事农业的人口逐渐减少，农民生活有了较大改善，但“三农”问题仍是我国实现现代化、进入小康社会需解决的主要问题。发展农村区域经济，提高农民收入，改善农民生活环境和生活质量，是破解“三农”问题的主要途径。而从改进收入水平及结构看，增加农民的财产性收入是缓解目前城乡收入二元化加重趋势的现实选择。农民财产性收入主要来自农村土地产生的权益收益，但在目前农村土地制度中，土地所有权、使用权的权益实现和分配方式不尽完善，完善农地所有权流转制度和承包经营权制度，是增加农民财产性收入、促进城乡协调发展的有效途径。如何缩小城乡差距，从总体上提高农民收入水平，是近些年理论研究和实际的政府宏观政策关注的重点。

在农村，土地是农民最基本的生产资料和财产，但由于中国现行农地制度的诸多不尽完善之处，农民很难获得与土地等生产要素和财产相关的明确权属及其收益，这正日益成为制约农民财产性收入增长的“瓶颈”因素。

随着家庭联产承包责任制效率的释放，中央就一直在通过延长使用期限、落实“确权”颁证、解放交易权（鼓励流转）来进一步改进土地资源的配置效率，从而促进农业生产效率，增加农民收入。那么，在这样的大背景下，最近几年中国的农地流转市场发展如何？有什么样的趋势和特点？于2012年底基本完成的确权颁证工作又会对流转市场的发展起到什么作用？就这些问题进行研究对于“确权”颁证、鼓励流转的农村土地政策的顺利开展并取得预期效果，以及未来进一步的农村土地流转政策无疑都具有重要的意义和价值。

本文将通过对国内外关于农村土地流转情况、农地确权对农地流转影响及农地流转对农村区域经济发展影响的研究进行梳理，分析三者的逻辑关系，以期给今后的相关研究起到一定的借鉴作用。

二、农村土地流转研究

目前关于中国农村土地流转现状的研究有很多，一个基本结论是认为流转尽管有所发生，但比例偏低，特别是在90年中期之前。例如，农业部农村合作经济研究课题组（1991）发现，全国发生转包、转让土地的农户数占农户总数0.9%，转包耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%。到1992年两个指标分别上升至2.3%、0.9%（农业部农村合作经济研究课题组，1993）。更具体的，根据农业部1993年的抽样调查结果，1992年全国有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩，分别占承包土地农户总数的2.3%和承包土地总面积的2.9%（张红宇，2002）。而到1995年，农地流转依然没有什么发展。如Kung（2002）根据1995年农业调查结果指出，尽管全国有75%的乡村进行了农地流转，但是农地流转率仅为3%。即使是在非农产业发展较快的经济发达地区，土地流转率也只有7%或8%左右（Brandt et al，2002）。

90年代末直至最近几年，随着经济发展，越来越多的农村劳动力转向非农产业，农地流转也日益活跃。根据农业部1999年对浙江、河北等6个省的农地流转调查数据显示，有24.5%的农户在1998年从事了农地流转，土地流转率平均为14.3%。在土地流转率较高的浙江省，流转农地的农户占33.3%，土地流转率为35%。Schwarzwalder et al.（2002）根据2001年对中国17个省份的调查数据显示，平均起来将近有20%的农户参与了土地流转市场。陈和午等（2006）根据国务院发展研究中心农村部2002年对福建、黑龙江二省的抽样调查显示，将近25%的农户参与了土地租赁市场，土地流转率平均为21.8%。据统计，到2003年底，全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地面积的比重上升到7%-10%（戴中亮，2004），是1992年农地流转水平的2-3倍，且流转速度和规模呈不断上升趋势。

进入21世纪后，农地流转得到快速的发展。根据第二次全国农普调查结果推算，到2006全国农户土地流转率达到16.0%（万举，2009）。叶建平等（2010）基于中国人民大学和美国农村发展研究所2008年组织的17省份农村土地调查数据发现，有15%的农户转包（转让）过土地，16.5%的转租（入）过土地；没有进行过土地流转（转让或转入）的农户为69.5%。郜亮亮等（2011）根据全国六省两轮（2000和2008年）的面板数据发现，2008年全国有17%的农地发生了流转，几乎是2000年流转比例（9%）的两倍；而且，流转市场具有很多不规范的特征，例如流转合同多为如下特征：口头形式、期限不固定、期限较短等。

总的看来，土地流转尽管有所发展，但仍然有限，农村土地流转市场依然处于初级阶段。但随着经济发展，流转比例越来越大，尤其是上世纪90年代中后期开始发展速度加快。

三、农地确权对农地流转影响的研究

以往关于农地确权的文献不多，而且其研究重点集中在农地确权的意义上。有些文献从几个不同角度全面论述了确权颁证的重要意义（陈家泽和周灵，2009；刘燕舞，2011；蔡永飞，2012）。另外一些文献重点从某个角度去论证农地确权的必要性：第一，缓解纠纷的需要。黄亮和扈传荣（2004）认为随着经济发展和土地权利的价值日益显化，土地权属纠纷逐年增加。为了保障土地所有者和使用者的合法权益，维护社会安定，确认土地权利的归属就显得非常必要和迫切。而且，有研究（赵建英等，2011）进一步利用博弈论模型论证了这种必要性。第二，城市化的需要。李力行（2010）则认为无论从用地还是聚人的角度来讲，农地确权都是城市化、城镇化进程的关键一环。第三，缓解金融约束的需要。杨万东（2008）提到，农村土地资源财产属性的欠缺导致农户在需要购买种子、化肥、农药及农业机械设备时，不能以土地为抵押物向金融机构融资。第四，缩小收入差距的需要。定军和杨永平（2011）则认为城乡收入差距的拉大与农村土地没有确权有关系，确权滞后农村土地无法流转，房屋就无法抵押，这使得财产性收入变小。

另有少量文献关注农地确权与流转的关系，他们强调农地确权对流转意义重大。例如，周其仁（2009）就强调确权是流转的前提。如果不以确权为基础，贸然推进大规模的土地流转，则流转的主体便不可能为农民，而很可能是其他权利主体，如此一来，其他权利主体会通过土地流转，获得又一轮侵害农民财产权利的机会，那就与城乡统筹的初衷完全相悖了。严冰（2010）认为，新一轮农地“确权”是20世纪80年代初期农村家庭承包经营责任制改革逻辑的延伸；通过“确权”，农地集体产权的低效率问题逐步被克服；“确权”使农业规模化经营、农村建设用地直接入市成为可能。郑建华（2009）认为农地确权与农地流转具有相互促进的动态机制：一方面，农地确权可推动农地流转健康有序地进行；另一方面，农地流转也可促进农地确权的稳步推进。吴红缨（2010）基于成都瓦窑村的调查发现，“在确权之后，全村土地加速了流转，未流转土地仅剩200亩。”

四、农地流转对农村区域经济发展影响的研究

国家统计局将财产性收入解释为：“财产性收入”是指金融资产或有形非生产性资产的所有者，向其他机构单位提供资金或将有形非生产性资产供其支配，作为回报而从中获得的收入。而租金收入、土地征用补偿收入、转让承包土地经营权收入这些与土地等实物资产相关的收入是形成农村居民财产性收入的主要部分（石磊和张翼，2010）。有学者认为农地流转市场的发展可以增加农民的财产性收入，从而促进农村集体经济的发展。例如，丰凤（2010）在研究中指出必须通过农村土地流转形成适度规模经营，将农民组织起来走产业化发展的道路，形成规模效益，从而增加生产经营融资的信用度。作者还通过分析在贵州省进行的关于产业结构调整的实地调查结果，得出在中国各地农村只要通过土地的有序流转，形成适度的规模经营就可以促进农村集体经济快速发展的结论。也有学者研究得出农村区域经济发展水平的不同，会影响农地流转市场的发展程度。例如，卞琦娟等（2011）认为农户在农地流转过程中行为的组织化程度，随着地区商品经济发展水平的提高而提高。随着第二、第三产业的发展，农业领域劳动力资源向非农业转移，农地富余化趋势明显，参与农地流转的土地将会增多，农地流转市场逐渐健全。

五、相关政策建议

（一）加大土地确权、流转宣传教育力度

由于一些农民对农村土地确权与农地流转缺乏一定的认识，而且村集体组织在这方面的宣传欠佳，所以政府和村集体必须加强对广大农民进行关于农地确权与农地流转的宣传和教育。具体措施包括：一是通过地方电视台进行农村土地确权和土地流转的知识讲解，并在相关农业网站上普及知识，明确规范。二是通过村集体组织广播的方式进行宣传，印发农村土地确权和土地流转的法律法规传单。三是组织关于农村土地确权与土地流转知识竞赛，在宣传的同时配合着一定的考核，且给予适当的奖励，以此调动广大农民的积极性。只有当土地确权与土地流转建立在农村对农民完全认识的基础上，他们才会积极地参与土地确权，保障流转的顺畅运行。

（二）完善农村社会保障体系

农村土地确权与土地流转是否能够让农民少去后顾之忧，关键就在于如何完善农村社会保障体系。对此有以下几个建议：一是进一步加强对农村低保制度的构建。低保是指凡是中国公民，只要其家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活标准，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。农村低保制度应该做到“应保必保”、“应保尽保”，多多照顾农村特殊贫困群体。二是发展合作医疗，所谓合作医疗，是新型农村合作医疗，是指通过政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病兼顾为主的农民医疗互助共济制度。政府和村级应该采取措施加强农民对农村合作医疗制度的信心，使他们能够积极参与进来，让他们认识到“不怕贫穷，只怕生病，穷可以再富，但病尤其是大病，足以倾家荡产。”

（三）加强政府的引导、保护和协调功能

农村土地确权的政府因素对于流转有着一定的影响。一是在土地确权与流转过程中，政府不能进行强制性的干预，而是应该多加引导。农民对于土地如何进行确权，确权之后又是如何进行流转，这是需要他们自己自愿的认同和参与，政府在这个时候所扮演的角色更多的是引导者，来指引农民如何进行选择。二是要求政府在处理农村土地确权与流转问题时，应该坚持公正的态度，以此来保护农民的利益。政府不能以一种偏袒的心态朝向一方，做一个公正的仲裁者，需要以保护农民的利益为前提来进行土地的确权与流转。三是政府通过协调的方式正确处理与农民和村集体的关系，加强农民、村集体、政府在土地确权与流转过程中的互动，可以最大限度地节省开支、降低政府管理成本。（作者单位：扬州大学商学院）

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