张书琼

[摘要]农村土地承包经营权确权登记颁证工作是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，对解决农村土地承包现实问题、加快推进农村经济、促进城乡统筹发展具有重要意义。本文介绍了我县农村土地承包经营权确权登记颁证工作的进展情况，面临的问题和困难，结合县属各乡镇的实际情况，作了一些思考和建议，成文过程中也综合了其他地方的一些共性问题。

[关键词]农村土地承包经营权确权登记 开展情况 面临问题和困难 建议

[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1003—1650（2016）03—0027—02

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开展农村土地承包经营权确权登记的意义

1.1是进一步稳定和完善农村土地承包关系，促进党在农村基本政策落实的需要。通过对农户承包土地信息进行摸底调查核实、确权登记并建立档案、核发权证，建立电子化、信息化的农村土地承包经营权登记信息系统，可以从根本上稳定、完善土地承包关系，把土地承包关系搞扎实，把老百姓承包的地块、面积、空间位置等进一步搞清楚，夯实党的农村土地承包经营制度。

1.2是维护农民合法权益，调动农民生产经营积极性的法制保障。《农村土地承包法》、《物权法》对土地承包经营权登记做出了专门规定，按照《物权法》的规定对农村土地承包经营权进行登记颁证，尊重农民意愿，落实农民的土地财产权，农民的财产权益得到保护，生产经营积极性真正得到发挥。

1.3是发展现代农业，促进农民增收的重要手段。土地承包经营权确权登记以后，明确了农民对土地的用益物权，不仅让农民定地、定权、定心，还能促进资金、技术、信息向农村集中、集约、集成。有利于土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转，激发农业生产活力，促进现代农业发展。

1.4是创新农村社会管理、促进农村社会和谐稳定的有效途径。土地承包经营纠纷是影响农村稳定的一个重要因素，其主要原因是土地承包原始数据和资料保护不力，流转过程中合同不规范，面积不准确、信息不对称等。通过确权登记颁证，将农户承包数据和资料实现信息化管理，既能打消农民流转会产生归属纠纷的担忧，又为解决土地承包经营纠纷提供最清晰、最原始的重要数据。

2农村承包土地经营权确权登记颁证工作的开展情况

2013年，我县确定八道哨乡、曰者镇作为确权登记的试点乡镇，于2014年5月试点工作基本完成。试点工作在八道哨3个村民委39个村小组，曰者2个村民委21个村小组完成入户调查5757户，完成5016户的归户、9.9万亩的确权任务。通过科学制定方案、广泛宣传发动、开展业务培训、深入调查摸底等措施，试点工作积累了丰富的工作经验，为2015年全县全面开展确权工作打下坚实的基础，对推进确权登记工作具有重要的借鉴和指导作用。截至2015年11月底，全县共完成5038.03平方公里的航空拍摄工作，占实际国土面积的100%；完成入户调查99721户，完成任务的104.7%，占实际农户数101.93%；完成地块指认96021户1612100亩，完成任务的100.9%；完成公示23499户427086亩，完成任务的24.68%；完成底图制作4168.44平方公里；完成簽字确认17696户361996亩，占任务数的59%。据统计，整户外出户9094户，已签委托书户数7341户，无法联系户数618户，排查矛盾纠纷户数844户，已解决475户，指界通知书签收回执户数54035户，涉及林区户数7536户，岔花地户数1818户。召开各种宣传动员会2100场次，发放公开信、明白书等宣传资料11万余份，开展培训100余场次，培训人员达5000余人，粘贴标语20000余条。

3农村土地承包经营权确权登记颁证工作面临的问题和困难

3.1部分村干部对确权登记颁证的认识不足，沟通协调不到位，宣传发动群众不充分，影响工作推进

有些村干部认为在二轮承包时发过土地承包经营权证，这次再整是劳民伤财，没有必要；还有的认为这次确权会使农村原已隐藏不露的矛盾表面化，加剧农村社会不稳定；有一两个乡镇的个别村民委，作业单位人员与当地沟通协调不到位、村组宣传和培训群众不够，群众对确权政策和配合工作的方法、目的不明晰，导致群众参与配合积极性不高。加上群众文化素质参差不齐，理解确权政策不一，支持配合做好相关工作较为困难，图片地块辨认能力弱，部分群众反反复复多次指认地块均不成功，导致工作推进缓慢。另外确权登记发证工作宣传氛围不浓，从城市到农村，很少见到横幅、标语等宣传品，电视、广播也宣传的不多。

3.2资金需求量大，经费保障有差距影响了确权进度和质量

确权经费目前县级划拨到帐270万，省到帐350万元，仍与实际需要差距太大，预计到12月30日止还需资金1700余万元，这些资金尚没有得到落实和计划，导致各级确权办运转困难，作业公司意见大，一定程度上影响了确权进度和质量。因资金得不到使用保证，乡镇、作业单位，村组人员的积极性将继续受挫。另外确权航拍摄影像资料不能使用部分的费用支出由谁负担，怎样预算和支出有待商量，还有些不可预见经费支出数目，推进工作困难重重。

3.3外出务工人员较多，给确权颁证工作带来困难

外出务工较多，无法联系比例较大，目前虽然采取了委托确权的方式，但还有较多农户无法联系。日者镇2015年外出务工农户共870户3922人，占全镇7934户的11%，经排查整户外出农户439户。这些外出农户联系方式、务工地点均不固定，给权属调查及资料收集工作带来很大困难，目前虽然采取了委托确权的方式，但还有90户农户无法联系。

3.4国有林场内群众的承包地与林场争议较大，影响任务的全面完成

由于历史原因，我县国有林场的林地确权不细致，导致一块地持有两种权证，目前，多数乡镇都存在林区内有农户承包地的情况，且涉及农户多、地块面积较大，情况复杂。据初步统计，“一地两证”类似问题涉及5个乡镇30余万亩，若按现农户指认的地块面积核发承包证，将造成国有（集体）林地（资产）流失，如果不确权又给农户造成无地或有地无证状况。但因“国土二调”界线，集体林地界线等权属界线与现按照确权程序和政策指认出来的农地界线存在着较多的相互交叉，重叠现象，由于林业、国土、农业省政策尚未明了，要以此次确权工作来推动和完善国有林场权属争议问题存在着很大的不足。

3.5土地承包经营权确权登记颁证面临诸多不确定因素

全县涉及插花地农户有1810户，交叉互换地块多，争议较大，如何解决确权问题有待研究浓户无一轮、二轮土地承包证的土地确权的问题。双龙营（4户，70年代初从西畴县迁入）、温浏等乡镇均有农户反映自土地承包以来，一直无承包经营权证，目前栽种的地块如何确权有待进一步明确。

4做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的建议

4.1加强组织领导，完善措施，统筹协调推进

加强组织领导，明确职责分工，落实工作责任，进一步加强与财政、国土、司法、宣传等部门沟通协调，形成工作合力，确保层层有机构，层层有人抓。建立健全跟踪问效机制，强化督导考核力度，对组织工作不力、给全县确权工作带来极大不利影响的单位或个人采取组织措施。

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，最根本的是要把确权登记颁证与维护农村稳定、促进农村发展扭在一起抓。农村土地承包经营权确权与农村集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体林权等联系密切，建议把确权登记颁证与上述权证的确权登记颁证扭在一起抓，统筹安排、协调推进。

4.2强化政策宣传力度，坚持依靠群众，营造良好氛围，确保社会稳定

土地确权登记涉及农村千家万户，广大农民的理解、支持和参与，是搞好工作的前提和关键。在坚守政策底线的前提下，依靠村组、充分动员群众积极参与确权登记颁证工作。把基层的热情发动起来，把农民的积极性调动起来，营造良好氛围。尊重农民意愿，听民情、顺民意、集民智、解民忧。对于确权过程中出现的新情况新问题，不回避，不包办，做到内容、程序、方法和结果“四公开”，让村民拥有知情权、参与权、监督权，确实保护农民的合法权益。

強化政策宣传工作，要面向社会、面向群众，采取农民群众喜闻乐见的形式大力宣传此项工作的目的意义、工作目标和主要任务，把法律法规宣传到位。针对阶段性工作的不同，制定相关宣传资料，以电视、网络、手机短信、广播、制作永久性宣传标语等为载体，让“为什么确权、怎么确权”家喻户晓，让农民认识到只有确权登记颁证才能真正保障他们的土地承包经营合法权益，让村干部认识到确权登记颁证能为解决土地承包经营纠纷提供最清晰、最原始的重要数据。

4.3遵循农村土地承包的相关精神，准确把握政策，注重工作实效，提高确权登记质量

确权登记工作是政策性、专业性很强的系统工程，不仅涉及《物权法》、《土地承包法》等法律法规，还需要地籍调查、面积测量、土地登记网络信息技术等相关专业知识。整个确权登记颁证工作，可能会遇到一些历史原因形成和遗留下来的土地问题，针对这些问题，政府相关部门要遵循农村土地承包法律、法规和政策，尊重历史、正视现实，严格政策界限和工作程序，按照法定登记内容和程序进行。1.保持农村土地承包关系不变是确权登记的底线，严禁违法调整和收回农户的承包地，不得在确权登记时打乱重来。2.合理确定土地承包经营权确权登记颁证完成期限，确权登记颁证必须坚持“进度服从质量”原则，当进度与质量冲突时，应坚持质量优先，绝不能为赶进度敷衍了事，走过场和图形式。3.加强人员法律法规和业务操作规程培训，提升工作水平。

4.4加大经费落实力度

农村土地确权登记颁证既要靠决心，更要有手段和经费保证。确权登记要开展地块实测、建立档案、颁发证书、建设数据管理系统等工作，必然耗费大量的人力、物力、财力。国家规定确权登记不得向农民收取费用，当地政府要加大财政支持力度，切实保障确权登记经费。在地方财政困难的情况下要充分体现精打细算、厉行节约的原则，尽量压缩经费支出和行政成本，同时积极争取上级政府和部门在资金上的支持，减轻资金筹措压力，只有工作经费落实了，确权登记颁证推进才能够顺利地在规定时间内完成任务。

4.5完善矛盾调处机制，严防借机侵权

随着农村土地的收益越来越大，农村承包地确权登记工作加速推进，许多农民对承包地确权寄望很高，寸土必争。针对各乡镇确权工作中暴露出“无证无地、有证无地、一地多证”、因开荒致导致地证不符、户籍迁走地还栽种等等问题，建议：第一应完善矛盾调处机制，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，改变各级农经机构弱化和人员短缺的现状，使其真正担负起农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会的日常工作。第二重视纠纷调处，把矛盾解决在萌芽状态，比如村组之间地界争议，可采取遵照历史、注重现实办法给予确权；第三对于常年外出打工无法联系户的地块指认，可先查清二轮土地承包以来的土地承包状况，按现有承包合同登记的四至和面积预留出相应的土地，其土地暂由集体代为管理，有条件的村可成立确权监督小组，对在家农户指认地块工作进行监督。实在无法到现场指界或拒不签字的按照《违约缺席指界》的相关规定根据不同的情况给予处理，不得以无法现场指界为由影响土地承包经营权确权登记。

4.6加强请示汇报、因地制宜处理各类权属争议问题

对于历史原因权属存在争议和近期难以解决的土地确权，比如国有林场内承包地与林场林区权属争议、跨地区的插花地问题，建议暂按现状划定争议区，整合乡村组三级干部力量，加强与作业公司沟通协作，做好统计排查，完善工作台账。各乡镇积极与县委政府、县确权办及相关部门沟通协商，进一步核实争议区的位置、面积和地类、形成原因，并登记造册、记录在案，拿出合理的解决方案，形成材料按程序报上级相关部门研究给予协调和处理，通过问题梳理、原因分析，形成权属确认程序及相关问题处理意见，争取尽快解决争议问题，争议化解后再进行确认、公示和登记。不提倡遇到矛盾和纠纷就采取回避或避重就轻甚至搁置，只汇报等待不思考对策的做法。对承包地“四至”界限不清的，要采取各种办法尽量明确，存在纠纷的，纠纷解决后再确权登记。同时做好群众的稳定工作，稳妥推进确权登记颁证工作。