陈鲁南

初成体系的中国特色社会福利津贴项目

陈鲁南

无论在学术研究还是在国际经验中，社会福利制度基本都被划分为货币津贴和福利服务两个子系统。假如回到“福利”在学术或西语中的本意的话，即“帮助国民维系一种良好的生活状态”，那么这两个子系统的设计很好理解，政府通过福利施惠于公众，要么就是直接给钱，要么就是提供服务。我国的社会福利制度长期是以为特殊困难群体提供食宿、医疗等供养服务为主，但随着经济社会发展水平的提高，特别是随着党和政府民生保障工作的不断加强，直接向福利对象发放资金的津贴项目也开始发展，并初步形成了以特定儿童群体、老年人群体和残疾人群体为发放重点的体系。本文拟对此体系作简要分析。为方便与学术理论和域外经验对接，暂统称为“津贴”体系。

就广义的福利而言，我国政府为全体公众提供的福利是多种多样的，比如九年制义务教育（在“十三五”时期将扩展为十二年）、新生儿免费疫苗注射等；但本文讨论的社会福利制度，指的是在政府社会福利专项职能下开展的制度建设工作，或者说，是由民政系统社会福利口开展的工作，属于狭义的福利范畴。

一、我国社会福利津贴项目现状

当前，由国务院明确提出，由各级民政部门具体执行的社会福利津贴项目共有三类七项，具体包括：儿童福利类两项，即孤儿基本生活费和艾滋病病毒感染儿童基本生活费；老年福利类三项，即高龄老人津贴、生活困难老人养老服务补贴和失能老人护理补贴；残疾人福利类两项，即困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。这7个项目的政策依据、建制时间、保障对象、保障标准、资金投入等，具体可见下表。

除这7个项目外，部分地方还探索了困境儿童分类保障制度。如北京、天津、山东、浙江等地，在建立孤儿基本生活保障制度的同时，以地方财力为主，将事实无人抚养儿童、重度残疾人子女、服刑人员子女、流浪儿童等纳入保障范围，按月发放补贴。目前，民政部正积极推动在国家层面正式建立这一制度。

项目名称　法律/政策依据　建制范围　保障对象　保障标准　资金投入孤儿基本生活费《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发【2010】54号）；《民政部、财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发〔2010〕161号）2010年底国务院发文，2011年全国各省均建立该制度。“失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。”“各地要按照不低于当地平均生活水平的标准合理确定孤儿基本生活最低养育标准”；实际标准基本为跟随祖父母等监护人生活的散居孤儿每人每月600元；在社会福利机构中集中养育的孤儿每人每月为1000元。部分省份高于此标准。”各级财政安排专项资金进行投入；中央财政2010年起安排专项资金，对东、中、西部地区照月人均180元、270元、360元进行补贴，2012年提升为月人均200元、300元、400元，每年投入20亿左右。艾滋病病毒感染儿童基本生活费《民政部 财政部关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》（民发〔2012〕179号）2012年全国各省均建立该制度。“感染艾滋病病毒的儿童。儿童系指未满18周岁的未成年人。”“具体标准参照当地孤儿基本生活费额度，全额执行。”“中央财政按照孤儿基本生活费补助标准，对各地发放感染儿童基本生活费进行补助。”

二、当前我国社会福利津贴项目呈现出的特点

1. 在财政上得到确认和支持。任何一项福利制度，都必然落实到公共财政的安排上；津贴项目尤其如此。从上表可以看出，目前设立的7个津贴项目，其开支均纳入了各级政府财政预算，已成为正式的制度安排。其中特别值得关注的是，两项儿童福利津贴获得了中央财政专项转移支付的支持。实际上，在2010年以前，中央财政预算的社会福利科目下并无专项资金安排；2010年起，该科目下每年均列支“儿童福利”专项，用于孤儿基本生活费发放，后又涵盖艾滋病病毒感染儿童基本生活费，年均投入超过20亿，加上地方财政投入的十几个亿，有效保障了60万左右孤儿和艾滋病病毒感染儿童的基本生活。遗憾的是，由于个别项目全国建制尚未完成，以及资料所限，目前以上7个项目每年的财政投入总计多少，或者说政府每年的社会福利津贴开支是多少，还在测算中。如能统计出来，将会是个有意义的数字。

2. 救助与福利色彩兼备。我国的社会福利制度，在很长一段时期内承担的是社会救助的功能，重点在“雪中送炭”而不是“锦上添花”。这7个项目的建立，恰好处于福利制度开始与救助制度在功能上相分离的阶段。因此，在项目的设计上，既体现出了救助的色彩，如个别项目强调了申请人的经济状况；又体现出了福利的色彩，如一些项目是以身份认定为发放条件，而非单纯考虑其经济状况，一些项目的保障标准较高等。这种混合的色彩，正是我国所处的社会发展阶段决定的，也最符合当前的基本国情。

3. 考虑了不同福利对象的不同需求。以上7个项目，有些着眼于福利对象在衣食住行方面的基本需求，如2个儿童福利津贴项目，其标准是按照儿童成长发展所需的营养、教育、医疗等要素测算得出，希望给予两类儿童较为全面的支持；有些着眼于福利对象在医疗康复上的需求，如涉及老人的服务补贴、护理补贴和重度残疾人护理补贴，都是为了帮助福利对象获得很好的服务；有些则带有精神慰藉的意味，如高龄老人津贴，更多的是体现党和政府对老人的尊敬与关爱，对敬老爱老民族美德的传承。可以说，这些项目的设立，具有较强的科学性、针对性。

4. 儿童类津贴福利属性最为突出。在7个项目的相互比较间可以看出，儿童类津贴建制最早，发放的资金额度最高，覆盖面最广（各省均建立），考虑的因素也最为全面（如机构集中养育的儿童发放标准高于散居儿童，是考虑前者基本为病残儿童，在医疗康复上有更高需求）。一方面是由于得到了中央财政专项转移支付的支持，另一方面也是由于孤儿和艾滋病病毒感染儿童的群体范围较小，恒定在60万左右；而其他几类福利对象相比之下就庞大的多，如当前我国80岁以上老人约有2400万，经济困难老人约有2300万，低收入的失能和半失能老人约有450万，经济困难的残疾人约有1000万，重度残疾人约有600万，在设计津贴项目时必须考虑财政将要承受的支出压力。

5. 不同项目间注重统筹衔接。随着津贴项目的逐步增多，同一申请人在符合多个项目条件的情况下，能否叠加享受相关项目，是制度执行中必须解决的问题。因此，在建立残疾人两项补贴这一最新项目时，国务院相关文件明确指出：“相关符合条件的残疾人，可同时申领困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。既符合残疾人两项补贴条件，又符合老年人、因公致残、离休等福利性生活补贴（津贴）、护理补贴（津贴）条件的残疾人，可择高申领其中一类生活补贴（津贴）、护理补贴（津贴）。享受孤儿基本生活保障政策的残疾儿童不享受困难残疾人生活补贴，可享受重度残疾人护理补贴。残疾人两项补贴不计入城乡最低生活保障家庭的收入。领取工伤保险生活护理费、纳入特困人员供养保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。”从这一设计来看，对于申请人而言，在7个项目中既有可以叠加享受的情况，也有不得重复领取的情况。这是在充分考虑福利对象需求的基础上做出的科学设计，以确保有限的资源得到最广泛、最有效的利用。

三、发展展望

社会福利津贴项目的设立、发展和初成体系，是党和政府高度重视民生保障的结果，是广大人民群众福祉不断提升的体现；但作为一个开支项目，它又必须以财力和经济发展的可持续性为基础。如英国、北欧等地区采取的福利国家模式，其高赤字、养懒汉等弊端早已被美国、法国等其他发达国家引以为戒，我们更应注意。综合当前我国经济社会发展的基本状况，国家“十三五”规划的精神和要求及域外经验，我国社会福利津贴项目的发展或可遵循以下思路。

1. 严格执行好现有项目。要严格按照政策设定的申领条件、审批程序、发放方式、发放频次、资金额度等要求，做好已有津贴项目的发放工作。可以参照城乡居民最低生活保障制度中的做法，采用有效的指导和监督，一方面摒除漏保、错保，保证有限的资金使用效益最大化，一方面树立强烈的规则意识、程序意识和纪律意识，为制度的良性发展、体系的继续扩大奠定基础。

2. 审慎建立新项目。要充分考虑福利津贴项目的刚性、不可逆性在实践中可能产生的后果，在深入调研、反复论证、科学测算的基础上，提出新项目方案。对于一些地方试点成熟、确实行之有效的项目，如前文提到的部分省份开展的困境儿童分类保障津贴项目，可与财政等部门进一步探讨，共商建制的可能性与操作性。对于理念上先进、但实践层面难以寻求支撑的项目，应当慎谈。

3. 探索更有效的发放方式。在某些情况下，资金到达福利对象并不等于福利对象可以有效地使用资金。在国外，常有父母将儿童津贴用于酗酒；在国内调研中，也存在监护人滥用孤儿基本生活费等情况。津贴既代表党和政府的关爱，同时也是党和政府赋予福利对象监护人或赡养人的责任。因此，要不断创新津贴发放方式，探索社工家庭调查与使用督导、资金置换服务等做法，推动津贴切实惠及福利对象。

4. 充分发挥社会力量的作用。

要结合社会福利供给主体多元化这一特性，鼓励、引导、支持社会力量投入到福利领域中，让慈善资源与财政资源相匹配，共同作用于福利对象，力争一加一大于二的效果。特别是在慈善法已经出台、慈善事业即将加速发展的情况下，要有意识、有目标、有策略的用好社会力量。

（作者单位：民政部社会福利和慈善事业促进司）