摘 要 自2008年成立成都市农村产权交易所以来，成都市的农地实现了大量流转，促进农村经济发展。但是在农地流转过程中，因为制度的弊端和权力的异化等原因，农民的权益尚未得到保障。本文旨在分析成都市农地流转中农民权益受侵害的现象，探究其受侵害的原因，找出解决办法来更好地保护农民的权益。

关键词 土地流转 农民权益 原因分析 法律保护

作者简介：杨怡，西南民族大学法学院2013级本科生。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-179-03

我们本次调研线路的选择贯穿成都东北西南部，调研的区县主要有双流、新津、青白江区、新都区的乡村，调研数据主要来自成都市农村产权交易所的数据和在实地调研的过程中同时走访了其他乡镇农村，通过汇总所得，使得我们的数据信息更全面客观。

一、 存在现象

（一）农民违背意愿进行流转

农地流转能促进农村的经济快速发展，但是村干部在促进土地流转的同时未能实现法律规定的尊重农民意愿进行流转。我国法律规定如果农村土地要承包给集体组织以外的第三方，必须经过三分之二以上的村民集体同意。但是在实际调研过程中，不按农民意愿存在以下三种情况：一是未能召开村集体大会，有些农户对流转情况毫不知情。二是有些村干部直接充当流转的主体与承包商签订协议，以越俎代庖的方式直接取代农民的地位。三是有些村干部乡政府以推进农村城镇化为理由，变相强迫农民出让耕地宅基地等，在农民毫不知情或者不同意的情况下进行流转。

（二）村干部损害农民权益

村干部作为国家公权力的代表应当本着为人民服务的宗旨，为村民牟利而不是与村民争利。但是在实际的土地流转过程中，村干部官员在政绩考核的压力下、在缺乏政务公开的情况下，难免会出现有些村干部为了一己私利而损害农民权益的情况。在成都市土地流转中主要有以下现象：一是有些村干部充当农民与承包商中间人，从村民手中强制取得廉价土地然后高价转给承包商进行转包土地，在此过程赚取差价。二是有些村干部克扣款项，当承包商把承包款项交由村干部进行分配时，村干部在发放承包费时扣取大部分的款项，最终配分到具有承包经营权村民手中承包款少之又少，甚至出现克扣截留农民的青苗补偿款等情况出现现象。三是村干部与承包商为了降低承包的成本、共同压低承包价格，损害农民权益，承包商和村干部从中渔利。因为政绩考核，乡镇政府对此种情况亦不会过多的监管和重视，俨然形成默认态势，而缺乏村务公开等相关制度，村民也无法行使相应的监督权和表达权。

（三）政府权力的过多干预

政府的职责应当是在土地流转过程中，建立公平公开的交易平台，指导监督市场运转。但是在实际调研中，存在着政府利用职务之便为了政绩考核或为了一己私利，成为违法主体，这样使得公权力的政府异化为与民争利的牟利者。在调研中，有些乡镇政府以发展经济为由向农村强制征用土地，甚至出现以土地承包经营权换取社保，以宅基地换取乡镇上的小区住房条件，强迫或者利诱村民出让其宅基地。其次，还存在有些乡镇政府通过行政强制手段对农民的承包合同进行更改或者修改，在还没有合同期满的时候进行强制收回或者另行发包。

（四）承包商对农地的损害

由于存在承包商较农民处于强势的地位，承包商对农民权益侵害主要体现在以下三个方面：承包商也想尽办法去获取利润。一是承包商以低廉的租金从农民手中租用土地，种植价值较高收入较高的农作物在调研中发现有些农村的低价租金相较于农民自己种植粮食的收入而言，有所提高，但是相较于其他种植大户种植公司而言，往往相差较大不能体现土地原有的价值。甚至在有些农村中，村民声称如此低廉的租金甚至比自己种植粮食作物收益还要低，这是在一定程度上变相损害了农民权利，减少农民收入。二是承包商往往会拖欠租金，而村干部等也不进行催收，这是调研中大部分农村都会出现的共同情况。在实际调查中，选择能按时支付的占30.52%，选择有时会拖欠但不严重占51.50%，选择经常拖欠占16.29%，选择完全没支付过租金占1.69%，可见受让方按时支付租金的比例仅仅占到总数的三分之一，拖欠租金的情况占总数的三分之二。三是承包商改变土地用途，在调研中双流县的某农村，承包商把原本用来种植玉米的耕地承包后，用于种植单位价值林木，这样改变土地原有性质不利于土地肥力的，损害土地的长远利益。

（五）承包合同订立不规范

农民因承包合同不规范的订立存在不少权利被侵害的现象，具体言之：一是合同形式不规范，因为农民缺少法律意识，大多合同是口头合同，欠缺书面的材料，当权利出现纠纷时难以维权。二是合同订立过程不规范，在合同订立过程中因疏忽对承包商经营管理机制的考察，也没有向农民交付经营承保风险的保障金，最后的承包经营风险难以得到保证。在实际调研中发现，有部分承包商在经营出现危机时甚至连土地的租金都难以支付，这种情况下往往将土地丢荒，跑路一走了之，而此时的损失则由农民进行承担，这种方式对农民而言极其不利。三是合同订立内容不规范，由于法律规定承包商只能租用土地而不能进行买卖，因此承包商会存在把租用期限延长至五十年甚至七十年等情况，出现以租代征的漏洞。四是同内容含糊，因某些条款模糊不清，没有明确规定双方的权利义务，出现问题后，发生互相扯皮现象。

二、原因分析

（一）农民流转意愿不强

土地是承载着农民生存发展的社会保障机制，当土地被进行征用或者出租后农民的权益无法得到社会保障机制合理的进行保障，大部分农民对土地进行流转出租的意愿还是不强，在调研中大部分农民还是选择自己的土地自己来自耕种。通过调研数据分析可得知愿意将自己的承包地由村里组织统一租给大户和农业公司种植的占35.11%，选择无所谓的占27.79%，选择不愿意的占比例26.46%，选择只愿意流转一部分的占比例10.65%，从比例上看愿意流转的农户不到一半，而却不愿意流转的农户所占比例接近三分之一，说明违背农民意愿进行流转的现象是大量存在的。但出现农民流转意愿不强这种情况时，为了一己私利的乡镇政府村干部和承包商难免会用各种方法来强迫农民出让土地。

（二）政府和农民利益冲突

各级政府村干部等因拥有行政法中规定的土地征用权，管理权等权限，而处于较弱时的农民缺乏都对土地的主动权。自从1994年我国实行分税制后，财政中央集权，但是对于土地的出让金则是收归与地方政府，在这种利益的驱动下、同时又能创政绩的情况下，使政府在土地流转经营中乐此不疲。出于对利益的追求，政府往往成为违法的主体，对土地流转进行过多的干涉，甚至取而代之成为流转主体。政府职能异化社会监督管理的缺位，政府和农民利益之间的冲突，促使政府村干部假借经济发展、土地流转的名义打擦边球，滥用权力对土地进行不当的干预，从农民手中的土地获利，损害农民的权益。

（三） 利益增长机制缺失

承包商和农民之间的利益不能稳步增长，是因为缺乏相应的农业风险评估机制和利益增长保障机制。一是缺乏农业风险评估机制，比如在整个农业市场里缺少对承包商的承保风险进行评估，对农地做出相应的作价评估，土地进行承包流转的前提应该是进行相应的作价评估等，这样才能保证土地的使用价值得到合理的保障，当承包商的经营状况出现问题时，农民可以通过相应的农业风险机制进行赔偿。二是缺少利益增长机制，承包商为追求利润，往往改变土地用途或将土地在进行转包，使土地增值。但是农民与承包商签订租用土地协议后，租金一般都不会再做出改变，无论基于何种情况，农民的租金也不会随着土地单位面积价值的上涨而提高，随着经济社会的发展，但农民租金去停滞不前，这对于农民权利而言是一种隐性的损害。

（四） 社会保障机制不完善

因为社会保障机制不够完善，有些乡镇政府会以“宅基地换取社保”等方式利诱农民出让土地。自古以来农民将土地看作是提供就业、供子女入学教育、养老防老、提供医疗资金的最后一道屏障。2013 年中国人民大学老年学研究所发布的调研报告显示，农村能够依靠养老金作为主要收入来源的老年人仅占 4.6%，还不到城乡老人平均的 1/5，仍有 40%左右的农村老人需要依靠劳动收入养活自己。所以如果想要从根本上促进土地流转保障农民权益应该注重对社会保障机制的完善。否则当农民失去土地后，承包商压低租金拖欠租金，农民又没有一技之长，离开土地其基本的生活保障也能难以得到保证。

（五） 相应法律制度的缺失

土地的财政创收并不是造成政府村干部承包商对农民权益侵害的根源，最根本的原因是相应保护农民权益的法律制度缺失，只有完善相应的法律制度才能真正的做到有法可依，违法必究。截至现在我国保护促进地流转的法律主要有2004年《中华人民共和国宪法》， 2002年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》、2002年的《农村土地承包法》、2003年《中华人民共和国农村土地承包法》、2004年《中华人民共和国土地管理法》、2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2008年国土资源部下发的《关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》。但是这些法律只是比较笼统模糊的规定了如何促进土地流转，对于流转中的界限、内容、价值评估等密切联系到农民利益的款项没有详细写出来，这就给了机会有些政府村干部承包商钻空子、打擦边球。

例如一个比较突出的问题是所有权不明晰。在《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》中规定土地的所有权属于集体，但是却没有对集体这个概念进行明确。集体概念不仅模糊、其主体所代表的法律上的权利义务更是等不到明确，因此在实际的流转中就会导致主体多样性的出现，往往就是由村干部或者部分村民来充当流转的主体。导致农民土地财产权遭受到政府、村委会、村干部、承包商等强势力的剥夺和侵犯。

三、解决措施

（一） 政府减少干预

首先，合理、有序、健康的市场秩序离不开政府的积极引导，政府应该减少对市场的干预，强调乡镇政府、村委会、对市场的指导作用，而不是充当流转主体的作用，严格依照法律、依照程序办事，依法行政，以保障维护农民利益为主。其次，对于不愿意参加流转的农民应当进行法律知识的宣传教育，而不是以非法的手段强迫利诱其进行流转，禁止为了自身的利益而去损害农民的合法权益。

（二） 村干部政务公开

村干部实行政务公开透明制度，让权力在阳光下运行，不仅有利于防止村干部出现贪污腐败现象，同时有利于提高村民的法律意识，对自己所拥有的权力和权利得到知悉。村干部应当对每一次承包招标事宜进行张贴，对集体投票结果进行公示，对租金事项进行公告，真正实现遏制基层村干部利用权力谋取私人利益的情况出现。

（三） 村民提高法制意识

无论是村干部未经集体村民同意流转土地、承包商故意压低价格承包土地、还是承包合同订立不规范，根源都是村民的法律意识不够高，乡镇政府、村委会应当加大普法力度，提高村民的法律意识这样才能更好的让村民自己维权。这方面可以效仿广东一些农村做法，每个农村都会有一到两个律师，当权力出现纠纷或者法律问题要咨询的时候就会去请教律师，这样农民知道自己的权利义务的内容。

（四）农业保险机制完善

首先是要建立相应的土地承包商资产评估机构，在土地流转之前对承包商的资质进行评估，缴纳一定数额的保证金，这样有利于当承包商无法经营丢荒而逃时，全部损失不由农民承担。其次是要建立利益增长机制，农民出租给承包商的土地租金应当随着农作物价格上涨而不断上涨，而不是仅仅是规定一个数字。例如124组的承包方式是直接把土地出租给承包商价格是800斤大米每亩每年，而356组的做法较为科学，根据土地的酸碱度分季节来出租，当承包商不承包土地时农民就自己用来种植生活需要的作物，这样不仅能保证生活的来源，还可以满足自家生活口粮需要。

（五）完善社会保障机制

通过制定相关的法律法规来保障失地农民的基本生活、养老、医疗、就业等情况，同时实现“双置换”的制度，一是当农民出让宅基地是能够让农民获得城镇里面的住房，解决农民根本住房问题。二是将把部分乡镇土地换社保的方式改变为土地换社会保障，保障农民的基本生活需要和基本经济来源。三是要完善利益纠纷解决机制，对于承包商和农民的利益纠纷应当采取协商、仲裁为主，诉讼为辅的多元化解决机制，是农民更容易通过法律渠道维权。

（六） 完善相应的法律法规

完善相应的法律法规，使农民权益得到保护。一是要确定原则，确定在流转过程中切实做到“三个不得”：不得改变土地集体所有性质，不得改变土地农业用途，不得损害农民土地承包权益，只有确定这项基本原则，承包商或者政府就不会随意改变土地用途，从而保护土地长远利益。二是要坚持原则，在流转过程中要遵守中央三申五令的“自愿、有偿、依法、规范”原则。要在农民自愿的基础上，通过村民集体三分之二以上投票通过进行流转，彻底排除违法强迫流转的情况。三是要修改完善各个法律中关于集体土地所有权的概念，建立统一完善的土地流转法律规范体系。有学者提出更倾向于把土地所有权实体化的原则，是农民拥有长久的承包经营权，那么作为集体经济组织的发包方就不能随意收回农民手中的土地。

促进土地流转有利于促进农村经济发展，但是在快速流转的过程中也应当注重保护农民的切身权利，应当实现经济社会和保护权利同时发展，不能为了经济的发展而去损害农民权利。

参考文献：

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