张乾友

摘要：现代社会所拥有的是一种国家主义的治理模式，其基本特征是主权者与行动者的分离。作为主权者的社会并不直接开展治理行动，而需要服从于国家代表其所做出的行动。20世纪后期以来，行动主义运动在各国兴起，社会不再满足于继续作为旁观的主权者，而要求成为行动者，直接地参与或独立地开展治理行动。这一发展要求政府抛弃传统的控制导向，转而通过对社会主体治理行动的促进来开展一种促进型的治理。促进型治理承认社会主体的行动者地位。同时也强调政府通过促进性的行动来培育社会主体行动能力的责任。在促进型治理中，行动者之间可以通过合作来共同解决治理问题，而促进则是政府加入合作的行动方式。

关键词：行动主义；行动者；促进型治理；合作

传统上，关于治理问题的思考都是以国家及其政府为中心的，国家及其政府被视为并且事实上也确是社会治理职能与行动的唯一的和理所当然的承担者。然而，20世纪后期以来，在公共选择理论、治理理论等新的治理学说的叙述中，国家及其政府不再被看做社会治理的唯一行动者，而只是被当成了社会治理行动体系中的一个——虽然可能是最重要的一个——行动者。另一方面，实践上，在近年来各国纷纷兴起的“新社会运动”和“公众参与运动”中，非国家、非政府的组织和团体越来越多地承担起了各种具体的治理职能，显示出了能够参与甚至独立开展社会治理行动的能力。这两方面的发展都反映了社会治理领域中“行动主义”（ac-tivism）的兴起，即传统上作为治理行动接受者的非政府的组织和团体现在要求加入到传统上由政府所垄断的治理行动中。这是社会治理领域里一场前所未有的变革，它将给人类的社会治理带来一种全新的面貌。从表面来看，政府是这场变革的对象，因为变革的实质就是要颠覆政府作为社会治理唯一行动者的地位。如果政府以这种消极的心态来看待当前的治理变革，那么，它必然会在行动中成为变革的对立面，通过行动来阻碍变革，结果也会受到变革的更大冲击。反之。如果政府换一种积极的心态来迎接变革，并对其加以合理的引导和规划，那么，政府就有可能从变革的对象转而成为变革的一个主体，进而在一个行动主义的世界中仍然能够成为社会治理行动的引领者。本文从行动主义出发，通过对促进型治理、合作治理等理念关系的分析探讨了当前的社会治理转型问题。

一、行动主义的兴起

在中文语境里，当谈及民主时，学者们经常列举一对概念来进行比较，这就是“为民做主”和“以民为主”。其中，“为民做主”被视为农业社会王朝治理模式的典型观念，这一观念反映了王朝治理模式中的两大基本事实。第一，“民”不是主权者，没有自己“做主”的权力和权利；第二，“民”不是行动者。作为“为民做主”的对象。是被排除在社会治理行动之外的。而“以民为主”则是一种具有现代性的政治观念，且被视为关于民主的一种——当然不是唯一的一种——合理的理解。从“以民为主”出发，我们可以看到现代民主政治的两大基本事实。第一，“民”成为了主权者，虽然他不必时时刻刻都自己“做主”，但其拥有自己“做主”的最终权利这一点已不容否认；第二，“民”仍然不是行动者。他被承认了“做主”的权利，却不能也不被允许事事都自己“做主”，因为那样一来，国家就不复存在了，而如果没有了国家，“民”的主权者地位也就失去了保障。事实上，“以民为主”的观念反映的是一种“国家主义”的治理模式。与王朝治理模式相比。这种治理模式确立了“民”的主权者地位，但作为主权者的“民”仍然被排除在了直接的社会治理行动之外。从权力的角度看，主权者对应的是主权，行动者对应的则是治权，因而国家主义的治理模式可以被归纳为一句话，即“主权在民，治权在国家”。其中，“主权在民”确认了政治共同体的民主性质，

“治权在国家”则决定了这里的民主不是行动主义的民主，而是一种代表性的民主。所以，理解现代政治的关键词是“代表”，或与“代表”相对应的“表达”，而不是“行动”。

国家主义的形成是一段主权者与行动者分离的历史，而在这种分离完成之后，行动与行动者本身则又都开始了新的分化，这就是“表达”与“执行”的分化。作为政治现代化的基本成果，国家主义的建立确立了治理行动的主体，却没有明确国家这一治理主体开展治理行动的具体方式。当学者们开始思考这一问题时，他们很快就发现，治理行动不是一种单一性的活动，而是包含不同环节的，在不同的环节里治理行动呈现出了不同的类型。在思想史上，对现代治理行动不同环节和类型的最广为人知的区分是由古德诺作出的。古德诺看到，现代治理行动包含两个环节，一是政治意志的表达，二是政治意志的执行。从这一区分来看，治理过程就是从表达政治意志到执行政治意志的过程，其中包含了表达与执行两种不同的行动。对于前者，古德诺称之为政治，后者则称为行政。在进一步的分析中，古德诺发现，作为政治意志的表达，政治这种治理行动（选举是行使主权的行为，因而不属于治理行动）是发生在国家内部各部门或机构之间的.而并不涉及与社会的关系，直接作用于社会的治理行动实际上是由政府这一专门的行政机构来承担和开展的。换句话说，国家主义意味着治权在国家，但对治权的实际运用则可以被看做是政府这一具体国家机构的专属职能。在社会治理的意义上，与社会直接相关的行动者是政府，而不是国家。在这一发现的基础上，学者们关于现代社会治理体系的建构迅速从国家转向了政府，从政治转向了行政，并从行政出发对国家作出了重建，使20世纪的国家逐渐被命名为了“行政国家”。

行政国家的出现标志着社会治理体系的中心发生了位移，即从国家移向了政府。当然，在统治的意义上，国家仍然是绝对的中心，但从治理体系和行动的角度来看，政府已经当仁不让地占据了中心地位。没有发生变化的是，社会仍然被排斥在治理行动之外，甚至，由于政府与社会间的距离更近，行政国家的出现与扩张还进一步地压缩了社会的行动空间，从而呈现出了一边是国家与社会的边界趋于模糊，一边是主权者与行动者的分界更加明晰的双重面貌。国家与社会的边界趋于模糊，这是因为行政国家通过自身的扩张已经渗入到了社会之中.使社会在许多方面失去了原有的独立性与自主性.而这种独立性与自主性的丧失也就意味着社会行动能力的进一步下降，从而使它作为主权者而日益远离了行动者的角色。关于这一过程，市民社会话语在现代政治探讨中的兴衰可以加以佐证。17、18世纪，市民社会是政治探讨中的一个基本范畴，当时几乎所有对后世产生了影响的学者都是从市民社会出发来展开他对现代国家的理论规划的。黑格尔之后，市民社会概念中所蕴含的行动性内容开始受到政治理论的驱逐，市民社会话语也日渐淡出了政治探讨的舞台。除了在一些存在革命需要的地区.在20世纪中前期这一行政国家的典型发展阶段，市民社会话语几乎销声匿迹了。当代学术界对市民社会的探讨大都从黑格尔与托克维尔直接就跳到了哈贝马斯及其同代的几位理论家，中间这空白的差不多一个世纪既是市民社会及其理论不断衰落的世纪.也是主权者与行动者日益分离的世纪。

不过，20世纪70年代以来，随着“新社会运动”在全世界范围内的先后兴起，市民社会话语再度成为政治探讨中的一个核心主题，并且。“这一术语不再是一个为一群优秀政治理论家和社会理论家所使用的神秘概念，它已经进入到政治光谱的各个侧面”。与以工人运动为代表的传统社会运动不同，“‘新社会运动向不同于阶级压迫的自由民主的支配形式提出了挑战”。在具体方式上.“新社会运动采取的行动方式既包括投票、游说等传统行动，也包括互联网串联、街头抗议、消费者抵制和直接行动等替代模式。”换句话说，它对国家主义的民主范畴提出了挑战，不再满足于通过国家的代表性行动来体现民主，而是要求通过市民社会的自主行动来刷新民主。因此，这场市民社会话语的复兴实际上标志着社会治理中行动主义的兴起。“不同于生产合理性的质的价值与作为促进它们的手段的行动主义在主要由新的非附属性群体发起的各种社会运动中蔓延。然后这些新群体的行动主义价值被直接带入了曾代表着它们所攻击之物的官僚机构。行动主义得到了制度化。”这种制度化的行动主义就是近年来各国政府都在积极推行的公众参与实践。通过这些实践，18世纪以来主权者与行动者相互分离的趋势发生了逆转。得到重生的市民社会不仅继续重申其主权者地位。而且要求成为与政府相似甚至平等的行动者。更有甚者，在那些尚未确立起“以民为主”民主观念的地方，“民”也已开始主张其自主开展治理行动的权利，而不再仅仅希望作为主权者来旁观国家及其政府代他们而行动了。

如前所述，国家主义的治理模式是由“主权在民”和“治权在国家”两大要素共同构成的。就前者而言，可以想见，只要主权的观念继续存在，那么“主权在民”就是一种不可动摇的基本政治立场，当前的行动主义运动也不曾试图改变这一立场。行动主义在事实上改变了的是“治权在国家”的传统格局，通过对治理行动的参与，社会组织与公众部分地分享到了原本由国家独占的治权，使治权发生了从国家向社会的流动，从而使治权的存在和行使日益呈现出了不确定性。而这种不确定性的另一种表现就是治理主体的多元性，即行动者的多元性。国家主义的治理模式是一种民主的治理，也是一种单一主体的治理。现在，行动主义的兴起改变了治理主体的单一格局，这动摇了国家主义的基础，必然也将改变我们关于民主的理解。

二、从控制到促进的转型

一般来说，学术界有限地承认在古希腊存在所谓“古代人的民主”也就是城邦民主，同时也认定它与“现代人的民主”也就是国家主义的民主存在根本性的区别。这种区别就是，城邦民主中治者与被治者是合一的，国家主义民主中的治者与被治者则发生了分离。换成本文采用的概念，城邦民主中不存在主权者与行动者的分化，城邦公民既是主权者也是行动者，而在国家主义民主中，社会与国家则分别作为主权者与行动者而形成了一种分立又共在的关系。两种类型的演进给我们带来了一种关于民主的现代观念，这就是：民主并不意味着公民及其组织需要事必躬亲地开展每一项治理行动，而是意味着，公民及其组织有权利要求和监督国家及其政府尽职尽责地开展每一项治理行动，同时有能力在治理领域之外自由地行动。这一观念在现实中产生了两方面的后果：一方面，它解除了公民必须参与治理行动的义务，从而赋予了公民在治理领域之外的行动自由；另一方面，它也带来了服从的问题，使民主必须建立在主权者对行动者的服从之上。在城邦民主中，由于主权者与行动者是合一的，公民们如果意见不一，结果将是无法产生行动，反过来，如果行动实际地发生了，那么可以认为，公民之间必定达成了某种一致。当然，这里的一致可能也是“少数服从多数”的结果，但这种服从是发生在行动之前的，而在行动过程中则并不存在服从的问题。反观国家主义民主，由于主权者与行动者的分离，一项行动要付诸实践除了需要行动者内部的“少数服从多数”，更重要的是.它还需要主权者对行动者所采取行动的服从，否则，行动无法开展，民主也就失效了。

对服从的分析将我们引向了一个有趣的观念。这就是“公民不服从”。在市民社会与公民国家分离的前提下，市民主要是一个权利主体，可以无所顾忌地表达其权利主张和追求其权利的实现，公民则主要是一个义务主体，他的首要义务就是在其权利主张与其他公民的权利主张一道被转化为治理行动之后服从这种行动。只有这样，民主才能成为一个行动着的过程，而不仅仅是一种理论设定。然而，在今天，日益扩大的“永久少数”已经成了困扰民主社会的一个根本性问题.即以“少数服从多数”为基本特征的民主决策给许多少数群体带来了永久性的不正义后果。而当不正义成为民主行动的普遍后果时，民主同样会走向失效。于是，我们就看到了这样一种悖论：不服从，民主将因为无法行动而失去意义：服从，民主也可能因为缺乏正义而陷于瓦解。有鉴于此，在民主理论的发展史上，不断有学者强调公民的服从义务，也不断有学者重申“公民不服从”的理念。不过，在重申后一理念时，任何负责任的学者都绝不是在鼓动公民不分青红皂白地对一切政府行动说不，那样的话，公民不服从就变成了无政府主义的另一种表述。相反，学者们不断重申公民不服从的真正目的是为了在服从与不服从之间确立必要的界限，而这种界限其实也就是主权者与行动者间的距离。当行动者的行动体现了主权者的权利主张时，治理行动是正义的，主权者对这种行动也是服从的，二者各守其职，维持了一种稳定而适当的距离。而如果行动者的行动不能体现主权者的权利主张。并因而对主权者造成了不正义，那么主权者就可能诉诸不服从，并通过不服从的行动来消除其与行动者的距离，使自己重新成为行动者。只有这样，只有在存在不服从的可能时。服从才能够成为民主的支持因素，而不会重新导向奴役。

上述分析表明：即使承认公民不服从的正当性。民主也需要以服从为前提，在主权者与行动者的关系中一定要有服从的在场。正缘于此。罗尔斯才会说，“我们不可对一种公民不服从理论期望过高，即便是为特殊情形构建的理论也是如此。”那么，如何获得服从呢？显然，最简单的办法就是进行控制，只要行动者能够实施有效的控制，无论主权者是否愿意服从，它都将不得不服从。“所以，一部政府发展的历史也就是控制体系不断完善的历史。”如果说民主政府与专制政府有什么相同之处的话，这就是，民主政府与专制政府都是建立在服从之上，且都是通过控制来获得服从的。在现代政治发展史上，19世纪的自由主义者所推崇的“守夜人政府”是一个相对弱的控制体系.但仍然是一个控制体系，至于20世纪的行政国家则是一个非常强的控制体系，通过官僚制组织这一庞大的控制工具。行政国家对社会施以了无所不包而又事无巨细的控制，在将行动者与主权者的关系变成控制与被控制的关系的同时，也将民主治理变成了一种控制型的治理。由此，民主与控制就成了国家主义的一体两面。

主权者与行动者的分离催生了服从，而服从又导向了控制，那么，如果主权者与行动者的分离不再成立，如果社会治理关系变成了行动者与行动者的关系，服从是否仍然必要？控制又将何存？这正是20世纪后期以来的行动主义运动向我们提出的新问题。从逻辑上看，在主权者与行动者的关系中，主权者服从的其实并不是行动者，而是行动，他是通过对行动的服从而间接服从行动者的。这是现代权威理论没有认识到的一点，现代权威理论一直试图通过把行动者树立为权威来证明主权者服从权威的正当性，却发现这会与民主观念产生不可避免的矛盾，由此导致了现代政治理论内部的紧张。而如果我们把主权者服从的对象从行动者转为行动，即主权者不需要服从任何的权威，但必须服从权威性的行动，这一矛盾就不复存在了。也就是说，在民主观念下，不存在独立于主权者的权威，但民主治理要成为现实，主权者必须服从行动者所开展的行动，因为这种行动是他们主权意志的体现，而服从主权意志正是民主的题中之义。这样一种理解可以化解现代政治理论在民主与权威问题上的矛盾。另一方面，主权者之所以需要服从行动.是因为他本身并不是行动者，反过来，如果他成为了行动者，成为了行动的发出者和执行者，他还需要服从他自己所做出的行动吗？当然不用，他只需行动就可以了。所以，行动者自身是不需要服从行动的，进而，同为行动者，行动者之间也就不可能生成服从的关系。这是主权者与行动者的分离走向终结所带来的根本性变化。

行动者的世界是一个合作的世界，如果治理行动的所有参与者和相关方都能成为平等的行动者，那么他们之间的关系一定也只能是一种合作关系。但就目前来说，行动主义只是一个趋势，而并非一种现实，主权者虽然试图成为行动者，却并不就是行动者，尚不拥有参与和开展治理行动的完整能力。因此，对当前的治理变革而言，首要的任务是培育行动者，即促成主权者向行动者的转变，其次才是如何在行动者之间建立合作关系，进而开展合作行动的问题。培育行动者，一方面需要社会继续坚持当前的行动主义运动，通过这种运动既向政府传递行动的愿望和诉求，也向公众传播行动的观念和意识；另一方面，也需要政府积极回应社会的行动尝试，并通过各种方式来促进社会行动能力的提升。事实上，这后一点已经得到了许多政府的认可，如纽兰（Chester A.Newland）所说，“‘今天的治理理念与许多实践支持通过不同的制度框架来促进集体行动。这不同于20世纪大部分的意识形态时期，当时，世界上的大部分地区都偏好大型的控制型的政府。直到1980年代后期，许多政府仍然决定、承担和/或控制了许多（如果不是大多）集体行动，并例行公事地支配着人们、社区、组织以及市场。”也就是说，行动主义的兴起实际上要求政府从控制转向促进，不再作为唯一的行动者来控制主权者，而是作为一个特殊的行动者来促进主权者向行动者的转变，通过促进性的行动来培育社会的行动能力。“从这一观点出发的现实实践需要促进（facilitation）和改进（amelioration），以取代解决问题和完成结果作为公共行政的恰当目标。”当政府这样做了的时候，它就施行了一种促进型的治理。促进而不是控制，这是政府在行动主义运动中应当采取的治理方式。

三、促进型治理及其要素

在纽兰看来，作为行动主义兴起的一个结果。从控制朝向促进的治理转型在现实中已经发生，并催生了促进型治理（facilitative governance）、促进型国家（facilitative state）及促进型政府（facilitativegovernment）等新的理念。具体来说，“促进型治理的全球语境倾向于强调两套理论和实践。首先是一种乐观主义的、三方构成的治理框架，它强调以社会自治为特征的市民社会、在全球范围内运行的负责任的市场经济以及区别于20世纪的大政府理念的强而小（strong but small）的促进型政府；其次是强调相互依赖的民族国家，它们处于一种部分是由诸如联合国和世界银行等国际组织推动的关系框架之中。与20世纪初期人类的抱负相反，这决不是在主张世界政府（world government），世界政府的观念是与当时庞大的、官僚主义的行政国家的兴起以及民族国家对至上主权的主张相一致的。”根据这段描述，促进型治理包括国内和国际两个层面，在国内层面上，它意味着社会、经济与政府三者间的一种新型关系，这种关系让一国内部的治理成为了促进型的治理，而体现了促进型治理的国家则成为了促进型国家，并在国际层面上与其他促进型国家及非政府的国际组织一道共同形成了一种促进型的治理关系。由于整个现代“社会科学一向都是围绕着国家这个中轴运转的”，当前的研究需要聚焦于国家，通过更新国家的治理理念与原则来推动国家治理模式的转型，同时确保每个国家都能在全球性的促进型治理关系中维护本国公民的利益。

当我们把目光聚焦到国家时，现实呈现给我们的就是从国家主义到行动主义的发展。这种发展不仅包括前面提到的新社会运动，即区别于政府与市场的狭义上的社会对治理行动的参与，也包括市场这一传统上纯经济性的活动领域对治理行动的参与，正是由于社会与市场都表现出了越来越强的行动主义取向，所以促进型治理才需要将二者都纳入其框架之中。对于社会的行动，前文已经作出了初步分析。在此需要进一步指出的是，这种行动包含了自治的诉求。不过，行动主义的自治不同于元政府主义的自治，它不是拒绝任何政府干预的自治，而是包含了政府在场的自治。“历史上，社会自治意味着独立于政府……相反，在促进型国家的框架中，社会自治则通常包含了对政府的某种依赖，这是福利国家价值的一种延续。由于负责任的公民文化的缺席，社会事务被认为依赖于政府的财政和/或其他支持，但又相对独立于官僚主义的支配。”在某种意义上，人类治理文明发展到今天的最重要成果就是明确了政府在社会治理中的必要功能。当然，在理论上，我们可以想象一种“没有政府的治理”.甚至断言“没有政府统治的治理比起善于治理的政府更为可取”，但在实践中，如果我们真地把政府从治理行动中排除掉，结果往往是灾难性的。其原因正如黑格尔所说，社会是一个特殊性的领域，政府则是普遍性的供给者，因而，排除政府就等于排除普遍性，而如果失去了普遍性，社会就重新退回到了“一切人反对一切人的战场”，政治共同体也就土崩瓦解了。

促进型治理鼓励社会自治，同时促进型治理中的自治又是一种包含了政府在场的自治。这意味着，我们需要改变关于自治的理解，它不再意味着社会本身的独立自主的状态，而是意味着社会与政府间的一种新的关系，这种关系对社会和政府都提出了新的要求。一方面，它要求社会不再把政府看成与自己对立的一种存在，不再总是试图挣脱政府的控制，而是更多地把政府看做自身的一种支持性力量，并通过与政府越来越多的接触和互动来谋求政府对其行动的支持。另一方面，它要求政府摆脱固有的控制思维，转而“通过支持性法律、经常性的财政资助与其他支持性的政府干预来鼓励非政府组织的建立和生存”。事实上，20世纪后期以来各国的非政府组织立法或多或少都体现了对这种涌现中的新的组织类型的支持和促进，因而，这样的立法又被法学界称作“促进型立法”。促进型立法的出现改变了我们关于权威及其实现方式的理解。传统上，权威的实现一直是以控制为手段的，法律就是控制的一种工具，促进型立法的出现则表明，法律也可以成为一种促进性的力量，且促进同样可以有助于权威的实现。事实上，所有针对非政府组织制定了促进型立法的政府都不但没有发生权威的流失，反而因为满足了社会的行动诉求而获得了更多的认同，从而增强了自身的行动性权威。未来的促进型治理变革要取得更多的进展，迫切需要政府重新认识自治与权威的关系，把促进社会自治作为增强自身权威的基本途径。

促进型治理还包括对市场行动能力的培育，不同的是，这里的关键不是自治，而是责任。如果说社会能否成为社会治理的行动者主要取决于其自治能力的话。市场在治理行动中的作用则主要取决于其责任能力。在20世纪，由于选举政治不可避免地沦为了金钱政治，市场主体在治理行动中一直有着特殊的地位，对政府的治理行动有着特殊的影响。不过，在20世纪中前期，这种影响一般还是间接的。更多作用于选举过程而不是治理行动。其中的逻辑在于，选举是对政府行动决策者的选择过程，因而，只要能够影响决策者的产生，就能通过决策者来影响政府的决策和行动。然而，20世纪后期以来，由于整个社会复杂性、不确定性的增强，政府的政策周期大大缩短，同一决策者也经常在其任内作出前后不一的多项决策，从而终结了市场主体仅仅通过影响选举过程就能左右治理行动的历史，也迫使市场主体更直接地参与到治理行动之中。传统上，政治游说的对象是政治决策者，而在代表制度下，政治决策者是议院，所以，政治游说在形式上表现为一种院外活动。而在近年来的街头政治、抗议政治中，市场主体的游说活动已经完全取消了游说对象的限制。不论议院、政府还是普通公众，谁能影响治理行动，市场主体就通过日益巧妙的公共关系活动来游说谁。换句话说，谁是行动者，谁就是游说的对象，而当市场主体发起了对行动者的游说时，它自己也就参与到了行动之中，部分地变成了一个行动者。另一方面，在20世纪后期以来“公共服务外包”的潮流中，市场主体通过竞争承担起了许多原本归属于政府的治理行动。从而以非游说的方式更直接地成为了社会治理的行动者。

与社会争取自治的行动总是面临重重阻碍不同，由于资本在工业社会中几乎无法抵抗的征服能力，市场寻求行动的努力则很少遇到什么障碍，甚至可以说是得到了各国政府的一路纵容。如纽兰所说，促进不同于放任，更不等于纵容，如果政府误把促进当作放任和纵容，从而任由市场主体在利润的驱动下去参与和开展治理行动，结果必然会造成社会治理中责任的缺失。事实上，借用贝克的术语，20世纪后期以来资本在治理领域中的无序扩张已经给人类的社会治理造成了“有组织的不负责任”的困境.而要走出这一困境，则有赖于政府对促进的重新界定。根据促进型治理的理念，政府需要树立起这样一个观念，即促进是督促市场主体承担责任的方式，而不是鼓励市场主体推卸责任的托词。为此，政府需要在向市场主体开放行动过程之前增加一种前置的责任机制.让市场主体只有在承担起行动责任的前提下才能加入治理行动。由此来促进市场主体对行动责任的主动分担。而责任问题的存在也反证了政府在行动者的世界中的必要性和重要性，即它可以作为一种客观的责任保障机制而存在，没有这种责任保障机制，市场主体不负责任的肆意行动就很可能将行动者的世界变成一个风险社会。

可见，促进型治理不只强调社会自治，更强调政府促进社会自治的职责；不只强调治理行动向市场主体的开放，更强调政府对市场主体责任的督促。当政府同时做到了这些方面时。它就成为了一个促进型的政府，而促进型治理就是以政府的促进型行动为基础的、由所有行动者共同参与的各种治理行动的总称。

四、促进型治理视野中的合作

对促进型治理的思考帮助我们获得了一些关于合作的新认识。在逻辑上，合作具有两大前提，一是平等，二是差异。只有以平等为前提，不同主体之间才能建立起真正的合作关系，进而开展合作的行动，而如果主体之间毫无差异，那么无论他们多么平等，都将无法产生出合作的需求与动机。如图海纳（Alain T0uraine）所说，“个人与群体之间的任何一种平等都是一种权利上的平等，就如‘人权与公民权利宣言所准确指出的那样，而不是事实上的平等，它适用于一种特定的超脱社会与文化现实之上的政治与法律秩序，或者说，这种权利平等暗含了一种对差异的权利，它可以适用于一种特定的社会范畴，也可以适用于一种文化。”行动主义运动凸显的是权利平等的诉求，即社会的和市场的主体都要求成为与政府平等的行动者，都要求被承认参与和独立开展治理行动的权利。促进型治理则突出了合作中差异的方面，即不同行动者在合作关系与行动中的角色和分工是有差异的，其中，促进和促进者就是政府在合作治理行动中区别于其他行动者的应当承担起的功能和扮演好的角色。具体来说，政府促进性功能的履行主要包括以下两个层面的内容。

首先，政府需要促进治理资源在不同社会领域和部门间的流动，尤其是从政府向社会和市场的流动。在国家主义模式下，政府是社会治理的唯一行动者，也是治理资源的垄断性占有者。在促进型治理中，政府则应当放开对治理资源的封闭性控制，并通过适当的政策引导它流向需要的地方。只有这样，才能真正促进社会和市场主体行动能力的提升，使他们得以在行动中不断锻炼其行动者角色。

其次，政府需要致力于促进行动领域的彼此开放，以此实现不同行动能力与行动的合理配置，避免因为所谓行动能力的不足而导致治理行动的重新封闭化。促进型治理不否认个体意义上的能力不平等，也承认这种不平等是几乎无法消除的，但在社会治理的意义上，在涉及以组织的形式出现的行动者时。促进型治理则拒绝关于能力不平等的一切假设。而是将这种所谓的不平等看成因行动而不同的差异。也就是说，在治理行动中，不存在能力不平等的问题，而只有着能力领域的差异，即不同行动者都有着各自擅长的行动领域，所以，当他们被纳入自己不擅长的领域时，就会表现出行动能力的不足，而一旦他们进入到自己擅长的领域，又会显示出强于其他行动者的能力。其实，这种所谓的能力不平等完全是由行动与能力的不合理配置造成的，而这种不合理配置又是行动领域相互封闭的结果，正是由于行动领域的封闭，使得不擅长某些行动的行动者无法投身于其所擅长的行动，才导致了行动中的不平等与行动效率的低下。有鉴于此，促进型政府必须致力于促进和维护不同行动领域的开放性，以保障所有行动者都能各尽其才，而当每一个行动者都充分地发挥他所独具和擅长的行动能力时，社会在整体的意义上也就实现了合作。

促进型治理体现了关于政府的一种行动主义的理解。在思想史上，社会契约论是一种具有行动主义特征的学说，它的基本理论出发点就是个体在自然状态中的理性行动。但社会契约论对行动的关注是不彻底的，甚至是反行动的。根据社会契约论的解释。个体在自然状态中开展共同行动的结果是建立起了国家这一制度，而在国家这一制度得以确立之后，行动就终结了。从此，非国家的个体与组织被取缔了行动者的资格。而政府这一唯一行动者的全部行动则都旨在维护国家这一制度，不让国家在其他行动者的行动中受到威胁。在这个意义上，我们虽然把政府视作国家主义模式中的唯一行动者，但实际上，政府作为行动者的独立性是严重欠缺的。它只是制度的一个工具。

促进型治理则不然。促进型治理不是一种制度模式，而是一种行动模式。当然，它也需要某种制度框架，但在制度与行动的关系上，制度不再是目的，而变成了工具，相反，行动则成为了制度的目的，促进型治理中的所有制度安排都是以促进行动者间的合作行动为目的的。在国家主义模式下，政府与社会主体、市场主体之间也会产生合作的需要，也可能在特定问题上付诸合作的行动，但由于这种行动从始至终都受困于既定的制度框架，无论这些行动的参与者如何努力，都不可能使这种行动超越制度的束缚和局限。正是由于这一点，许多现象学者拒绝承认制度主义式的活动是一种行动（ac-tion），而只愿将它看成一种行为（behavior），是对制度这一客观实在的复制和模仿。如哈蒙（MichaelM.Harmon）就认为，“行为如同一个客观实在的观念，从属于行动这个更为广延的观念之中。行动则包含了对一般社会行动者可理解的意义和动机的考量”。而由于行为只是对制度的复制和模仿，无论它有多少参与者.都不能被视为合作，而只是一种协作。可见，行动的概念让协作与合作的区分获得了可理解性，从行动的概念出发，协作可以被理解为一种制度主义的封闭性行为，它的每一个环节都是由制度严格规定的，行为者决不可逾越制度的规定而擅自行动；合作则是以行动本身为宗旨的开放性行动。只有在行动中，行动者才能找到合作关系的建构途径并实际地开展合作，如果他们的合作也带来了制度性的成果，则这种制度也是服务于行动之目的，而不是用来框定行动的。

在促进型治理中，制度失去了优先性，它不仅不再是行动的充分条件。甚至也不必然是一个必要条件，而只是在某些情况下可能成为行动的润滑剂，可以帮助行动者更好地开展合作行动。所以，促进型政府不把供给和维护制度作为其基本职责，而是将开展促进性的行动作为主要的工作。通过这种行动，社会主体与市场主体获得了更多的行动空间和资源。日益成长为独立的行动者，促进型政府本身也在对制度的超越中获得了越来越多行动上的独立性。换句话说，国家主义是一种反行动主义的治理模式。其中的政府虽然也可以被视作一个行动者，却只是一种工具性的行动者。促进型治理则是一种行动主义的治理模式，其中的政府与社会主体、市场主体一样，都变成了独立的行动者，都可以独立地开展治理行动，进而在单独行动无法解决问题时诉诸合作。促进型治理并不要求所有行动都必须以合作为目的，当社会行动者、市场行动者或政府本身就能解决某一问题时。促进型政府鼓励这些行动者的单独行动.鼓励它们在独立的行动中锻炼其综合考虑和解决治理问题的能力。而如果某一问题是单独行动者无法独立解决的，或这一问题在最初呈现出了可以得到单独解决的可能性。但由于单独行动者能力的不足或其他原因造成了它在解决过程中的复杂化，变得无法为单独行动者解决时，促进型政府需要及时介入，通过促进性的行动来引入合适的行动者加入对该问题的合作解决。

传统上，无论学者还是实践者都对行动有着一种深深的恐惧，害怕行动会带来冲突，造成无序，所以他们选择了制度主义的治理方式，通过制度来消除行动的不确定性，通过制度来强加给社会一种秩序。促进型治理从制度中释放出了行动，自然也就释放出了与行动相伴的冲突和无序。当所有行动者都要求并实际地开展了行动时，我们的确很难想象社会还能拥有一种制度主义式的秩序。而这恰恰突出了政府在促进型治理中的角色和功能。事实上，促进型政府除了培育行动者与督促非政府的行动者承担责任，还需要承担供给秩序的职责，但它对秩序的供给不再是通过维护制度，而是通过促进和维护合作而得以实现的。促进型治理虽然不要求所有行动都以合作为目的，都通过合作的方式得到开展，但在整体上要求所有治理行动呈现出一种合作的状态，而达到这种状态的途径就是政府的促进性行动。如果某个问题必须由不同行动者共同解决，则政府无论是否直接参与行动都需要为此行动创造合作的条件，督导合作的过程。疏解合作中可能出现的冲突，引导合作得出有益于所有行动者以及整个社会的产出。如果某个问题可以由单独行动者加以解决，政府也需要关注该行动的开展，评估行动者解决该问题的各项行动对其他行动者和整个社会的积极的和消极的影响，进而根据这种评估的结果来决定是否需要引入合作。由此，通过对合作的供给和维护，促进型政府就为行动者的世界营造出了一种行动主义的与合作式的秩序。

总之，在促进型治理中，政府是合作行动的促进者，而不是任何既定制度的实现工具。因而，它不会通过控制来维护任何已有的制度安排，而总是在行动中促进不同行动者间的合作。这决定了它是一种有助于实现普遍合作的治理方式。在促进型的治理中，行动者的世界将真正成为一个合作的世界。