□杨伟朋 刘战

我国古代官吏管理制度的分析与研究

□杨伟朋 刘战

明代科举殿试图

我国的古代官吏管理制度是皇权专制统治的重要部分。古往今来，治民先治吏是历代帝王治国的根本。纵观我国古代的官吏管理，主要包括官吏的选拔制度、考核制度、回避制度、廉政制度、监察制度等。本文旨在通过对这一系列管理制度的分析与研究，使我们对古代官吏管理制度有一个全面的了解，以期对中国民主法制化进程起到借鉴的作用。

一、历代官吏选拔制度

早在夏、商、周奴隶制社会时期，奴隶主贵族通过血缘关系来确定政府各级官吏，从中央到地方的权力分别掌握在大大小小的奴隶主贵族手里，而且世代承袭相传。

春秋以降，时至战国，封建社会逐渐取代了奴隶社会，各诸侯国纷纷变法，废除了世卿世禄制，逐渐打破了“亲亲”的宗法制度。各诸侯国君招贤纳士，将一批有才干的“士”供养起来，以备使用。例如，齐桓公把任用贤能作为一项基本国策，下令基层官吏定期“进贤”。同时，制定了“三选”制度，第一年试用评定，第二年考察任命，第三年经过一段考察之后再委以重任。管仲就是由鲍叔牙推荐，经过“三选”考察，重任为相，帮助齐桓公成就了霸业。

汉代，主要实行“察举”和“征辟”两种制度选拔官吏。所谓“察举”，是一种由下向上推荐为官的制度，由州郡地方长官在自己的辖区内进行考察、向中央推荐士人或下级官吏。所谓“征辟”，是一种自上而下选拔为官吏的制度。由皇帝聘召人才称为“征聘”，由公卿郡守选拔任用属吏称为“辟除”。这种选拔官吏的权力，基本上掌握在州郡地方长官的手中。由于官僚们的徇私舞弊，乡举失实，竟出现了“举秀才，不知书；察孝廉，父别居”的现象，使中央集权越来越得不到真正的人才。到了东汉末期，魏文帝曹丕采纳了吏部尚书陈群的建议，实行“九品官人法”，即“九品中正制”，由中央官回原籍兼任州、郡“中正”，通过察访同郡人士并根据其德才、家世，评定为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九个等级，上报给司徒府，再由司徒府交吏部考核，考核合格者才能授予官职。这一制度在实施初期多少改变了州郡操纵乡里举荐的局面，还能选拔一些较有才能的人，后来世族门阀把持“中正”，只按门第不按德才，九品中正制演变成士族门阀子弟入官的工具，再加上结党营私和弄虚作假之风盛行，以致后来造成“高门华阀有世及之荣，庶姓寒族无寸进之路”的局面。

隋代，文帝废除了九品中正制，开皇七年（公元587年）命“京官五品以上、总官、刺史以志修谨，清平干济二科举人”。大业二年（公元606年），炀帝始建进士科，以“试第”取士，创立了公开考试制度，平等竞争，把读书、应考和做官三者紧密结合起来，择优选才，在一定程度上为中小地主入仕开辟了途径。科举制在前期有一定积极意义，为封建王朝选取了大批人才。隋以分科考试的办法选拔官员，标志着科举制度的创立。

唐代，科举制已逐渐完备。科举分常科和制举。常科由礼部主持，每年举行，常设的科目有秀才、明经、进士、明法等。在众多的科目中，进士、明经两科尤其受人重视。制举即特科，是皇帝临时下诏定立名目举行的科考。到了武则天时又增加了由兵部主持的武举。武则天还亲自主持考试，创立了殿试。不过唐代考试及第只是取得了做官的资格，还要参加吏部的考试，即“省试”或“释谒试”，合格者才能授予官职。

宋代，科举制得到进一步的发展。科举考试分州试、省试和殿试三级。殿试成为定制，殿试后直接授予官职。

明清两代，则实行的是多级考试制度。科考分为童试、乡试、会试和殿试。童试是头一关，府、州、县每年考试，考中者为秀才。乡试是第二关，三年一次，只有秀才才有资格赴考。应试的秀才要在鸽子笼般的地方连考三天，考中者方为举人。会试是第三关，也是三年一次，在京城的礼部举行。只准许举人应试，考中者为贡士。最后一关，才是殿试。清代殿试处是在紫禁城的保和殿，由皇帝亲自主考，从贡士中选拔进士。录取分为三甲：一甲三名，赐进士及第，头名为状元，二名为榜眼，三名为探花；二甲赐进士出身；三甲赐同进士出身。殿试，有时还开恩科、特科，如康熙、乾隆时曾开博学鸿词科。由于三年才举行一次会试和殿试，所以三年才能考出一个状元。

科举制虽有自身的缺陷，尤其在后期禁锢了知识分子的思想，摧残了大量的人才，但它延续了1300多年，是我国古代官吏选拔的主要制度，其积极作用是深远的。科举制不需荐举，直接报名，公开考试，公平竞争，层层挑选，择优录取。把读书、考试、做官紧密结合在一起，打破了原来世卿举荐制的混乱局面，加强了中央集权，有利于社会的稳定。

二、历代官吏的政绩考核制度

为了选用人才，稳固江山社稷，历代的统治者对官吏的政绩考核制度都在不断完善，逐步走向成熟化、制度化。

夏朝时，“三载考功，五年政定”。

商朝时，商汤创立了“三有宅考绩法”，职官就任三年一大考。

西周时，对京官的考核包括6条标准：“廉能、廉政、廉善、廉辩、廉法、廉敬”。对地方官的考核，主要以垦田赋税、刑罚治安、财政支出、户口多少等考核官吏，一般在年终进行。

秦代时，制定了《课律》等法令，对官吏的考核主要从两方面进行：一是以“五善五失”的标准考核品德；二是考核官员的政绩。主要内容是治民、劝功、决讼、检奸、劝民农桑、拯救乏绝等，较战国时更全面更细化。

汉代，考核制度进一步完备。由丞相和御史大夫所在的两部门掌管，一是中央课郡，郡课县，县课乡、里、亭，这是从中央到地方的系统；二是由卿令或各部门主官各课其属吏。东汉，以太尉、司徒、司空三公辅政，分掌军政、民政和官员的考核。另一方面，从西汉后期发展起来的尚书台势权加重，掌握全国州郡的考课。

三国两晋南北朝时期，考核对象从地方官吏扩展到中央百官。

隋唐时代，考核制度臻于规范化、制度化，从形式到内容、程序都趋于完备。出现了中国古代第一个吏部所属的考功司，考功司设有考功郎中、考功员外郎等，“掌内外文武之考课”。唐朝时每年举行一次小考，每隔四年举行一次大考，考核标准内流官按“四善二十七最”，“四善”主要是品德方面的标准，“二十七最”是根据不同部门情况制定的具体标准，考核结果分上中下三级九等，对流外官考核按行、能、功、过分为四等。

到了宋代，由审官院负责京官的考核，地方各级官员由考课院考核，考核结果分上、中、下三等。

元代，考课采用五事三等考课升殿法，五事包括：户口增、田野辟、诉讼简、赋税平、盗贼息。五条尽备为上选，三事为中选，二事为下选。

明代，考核分“考满”和“考察”两种。“考满”是在官员任期内定期举行的考核，具体规定是，任满三年的考核叫初考，六年叫再考，九年叫通考，考核结果分称职、平常、不称职三个等级。“考察”是不论官员的任期，对所有官吏定期进行的考核，分“京察”和“外察”。“京察”是针对京官，六年一次。“外察”又叫“大计”，是针对京城以外的地方官员。“考察”主要处理八个方面的问题，即“八法”：贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢软、不谨。

清代，沿袭了明代考核法，但把“考满”改为一年一次，三年为满。对“考察”做出了“四格八法”的规定。“四格”是才、守、政、年。“八法”与明代相同，凡属“八法”者按规章黜免或降官职。

中国古代的统治者为了稳固江山社稷，不断完善官吏的考核制度。以明确的法律法规、健全的机构来加强对各级官吏的考核任用，在一定程度上促进了历史的发展。以史为鉴，我们要吸收古人的考核官吏制度的精华。当今我国的人事制度的改革，在对公务员的考核任用过程中，应该逐步健全法制，进一步完善我国的人事制度，推进我国的政治文明建设。

三、历代任官的回避制度

任职回避是中国古代行政立法的重要内容，为了避免官员的徇私舞弊，自东汉后实行回避制度。

东汉，实行“三互法”，基本精神是本地人不得为本地长官，婚姻之家不得相互监临。汉代还规定兄弟子侄及有婚姻戚属关系的，不得在一个部门或地区为官，如果选在一个部门或地区为官，其中一人要申明回避。

唐代，不仅规定官员不能在本籍任职，而且不许在本籍所在的近邻州县任官。唐朝还规定，凡职责相连或监临检察的官职，亲族之间要回避，如宰相之子不能任谏官，兄弟不可在同省任职等。

明代，进一步健全了回避制度，包括籍贯回避、亲属回避、听诉回避等。明洪武元年（1368年）规定：在两京，其父兄伯叔担任行政主管者，其弟男子侄不得担任监察之官；内外主管衙门及所属衙门中有系父子、兄弟、叔侄关系者，要回避；回避的原则是依官阶以低就贵。

清代，对任官的回避规定更为严格，如明确规定不能在原籍周围500里内为官。把任职回避的范围扩大到了祖孙关系、姐妹关系和姻亲关系，“京师中央各部、院尚书、侍郎以下，至翻译满语文的笔贴式以上，有嫡亲祖孙、父子、伯叔、兄弟之关系者，不得同时在同一衙署供职。乾隆五十八年（1793年）规定：“母亲之父及兄弟，妻之父及兄弟，女婿、亲姐妹之子，都不得在同一衙门内为上下隶属之职。”

任官的回避制度虽说从东汉开始实行，历代君王对回避制度都很重视，严格以法令来促进回避制度的实施，有效地遏制官员间的徇私舞弊，加强了官吏的管理，有利于社会的长治久安。这对我们今天的公务员制度，以及司法实践都有一定的借鉴作用。

王安石变法插画

四、历代官吏的廉政制度

早在夏朝时，统治者就有所谓“夙夜惟寅，直哉惟清”的廉政思想。

西周，在选拔官吏时吸取了夏商亡国的教训，特别强调道德品行，以“六德”(知、仁、圣、义、中、和)与“六行”(孝、友、睦、姻、任、恤)作为选拔官吏的标准。西周时，对官吏的考核有五大过罪的要惩处，其中就包括帷货(接受贿赂)、帷来(接受请托，贪赃枉法)。春秋时，管仲把礼、义、廉、耻视为维系国家的四大绳索，并强调“清洁于货”是设置官吏的重要条件。

秦代，虽然在国家治理上反对“礼治”“独任法治”，但仍重视对官员道德素质的培养教育。

汉代，随着儒家思想占统治地位，礼义道德教化也被置于治国的首位。汉代察举制的一个重要科目就是孝廉。察举制的主要标准为“四科取士”和“光禄四行”。“四科取士”为“一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明达法令……四曰刚毅多略……皆有孝悌廉公之行”。“光禄四行”是“质朴、敦厚、逊让、节俭”。汉代对官吏贪污处罚甚严，三代不能为官。

魏晋南北朝时期，选官虽重门第，但也规定选官要“洁身劳廉”。曹魏时，针对官吏贪污成风的现象，设立了“清赇律”和“偿赃律”。“清赇律”规定官吏凡收受贿赂者视情节轻重分别给以徒、流、死的处罚。“偿赃律”规定凡官吏中有受赃毁法者，一律给予严惩，所有赃物均收归官府。

唐代，统治者更加强调德礼在治国中的作用。唐朝科举考试主要从身、言、书、判四方面进行，若“四事皆可称，则先以德行，德行均以才，才均以劳”。唐高宗时，颁布了《唐律疏义》，为惩治贪污犯罪提供了法律保证。

宋代，在唐律基础上对贪污防范更严密，惩处更严厉。另外，宋神宗时期在任用王安石进行变法的过程中，就明确提出了设立“明法科”，培养执法官吏。

元代，对居官“清慎公勤，政绩召著”者提拔；对“废公营私，贪污败事”诸人，陈告得实，则依条断罪。

明代，明太祖朱元璋，是一位以重典治国、治官著称的皇帝。在察举贤才时，“以德为本，而文艺次之”。对为官“廉能著称，治行超卓”者皇帝要亲自召见，重赐嘉奖，破格任用。“对贪污轻者削官为民，重者依法惩办。凡守令贪酷者，许民赴京陈诉，赃至六十两以上者，枭首出众，仍剥皮实革……官府公坐旁，各悬一剥皮实革之袋，使触目惊心”。清代《大清律例》规定，根据官员贪赃受贿数量多少或斩、绞，或进行经济处罚，或解职罢官，永不叙用。

历代君王在治国实践中把对官员的培养教育和廉政放在十分突出的地位，试图通过道德教化使官员远恶近善，并注重实施廉政措施，奖廉惩贪，遏制腐败，从而达到国家的长治久安。今天我们也要借鉴古人对官员的素质和廉政管理的先进经验，及时完善各项法律规章制度，推进我国公务员制度的发展。

五、完善官吏监察制度

秦汉时期，监察制度已初步形成。秦时，在中央设御史府，长官为御史大夫，负责监察百官，在地方上设监郡御史。汉武帝时，加强了监察制度，除在中央设御史大夫外，又设丞相司直和司隶校尉为中央监察官，这三者互不统属，“职在典军师、外部诸君，无所不纠，封侯、外戚、三公以外无尊卑”。地方上创立了刺史制度，将全国划分为十三州部，每州为一个监察区，各设一刺史，刺史级别不高，但代表中央可监察地方二千石长吏。东汉时，御史府改称御史台，属少府，地位提高，权力加重。秦汉时期给事中与谏议大夫等言官也已出现。

魏晋南北朝时期，监察制度得到发展。御史台脱离少府，直接受命于皇帝，成为完全独立的专门监察机构。废除了司隶校尉，监察机构初步统一。谏官系统走向规范化、系统化，有了自己独立的机构——集书省或门下省。

隋唐时期，监察制度趋向成熟。隋朝，设御史台、司隶台、谒者台，分别负责内外监察。唐朝，在御史台下设台院、殿院、察院，三院分工明确，互相配合，地方上设十道(后增至十五道)监察区，由察院的监察御史巡回按察，形成严密的监察网。谏官组织分隶中书和门下两省，负责规谏皇帝，形成台谏并立的局面。

宋元时期，监察制度得到强化。宋朝，中央设谏院，台谏职权相混，趋向合一，地方上设通判，监察地方官吏，直属皇帝。元朝时，中央设御史台，取消谏院，台谏合一。在地方上设立了行御史台，行御史台作为御史台的派出机构，统辖二十二道监察区，每道设肃政廉访使(提刑按察司)，常驻地方，监察地方官吏，从而使中央和地方的监察机构浑然一体。

明清时期，监察制度更加严密。明朝，把御史台改为都察院。设六科给事中，成为六部专门的监察机构，直接受皇帝统制，科道并立。地方上设十三道巡按御史和各省提刑按察使司，同时设督抚，形成地方三重监察网络。清朝，将六科给事中并入都察院，科道合一，地方上基本沿用明制。至此，我国古代的监察系统达到空前统一和严密。

纵观中国古代的监察制度，它有以下特点：一是监察机构独立，体系严密。御史台逐步成为独立的中央监察机构，地方监察机关一般不受地方控制，监察机构和最终监察权由皇帝直接控制，便于监察机关排除干扰，提高监察效率。监察系统由上而下呈放射状散布，纵横交错，形成严密的监察网络。二是“人众秩卑职广权重位显”，指监察人员数量多，中央监察官员官高位显，地方监察官品级低，一般为七品，但代表皇帝和朝廷进行监察，职权范围广，权位重，以小制大，以内制外。这样就能保证监察官员无所顾忌，不畏权贵，行使监察、惩处大权。

综上所述，中国古代官吏管理的成功经验是我国行政立法的重要组成部分，在历史上发挥了积极作用，有利于选贤任能、黜恶扬善、遏制腐败、改善吏治、提高官吏的为政素质，从而保证了国家机器的正常运转，促进了经济社会文化的发展，巩固和发展了我国统一的多民族的国家。在当今的社会主义法制建设中，我们应该借鉴其合理内核，加强自身建设，推动我国人事管理制度逐步走向现代化、法制化。

（作者单位：河南博物院）

[责任编辑 秦秀林]