王琪延 刘晓芳

休假制度改革不是一蹴而就的，应该有一个长远计划，结合国民经济的发展阶段与国民旅游休闲发展现状逐步实行。

近一段时间，关于休假制度改革问题，引起了我国学术界和广大民众的热切关注。因为这个假日制度关系到人们的休假权利的落实和社会各阶层利益问题。

休假制度从时间上讲，主要包括如黄金周、带薪休假等长期休假；以周为单位的日常休假；如产假等特别休假时间。在此，主要讨论长期休假和日常休假。

黄金周是“带薪休假”未落实的“替代品”

“黄金周”的设置初衷，是由于带薪休假尚未落实，为了给大家较长的出行时间，实现远途的旅行。同时，实现刺激国民消费，扩大内需。事实上，长期来看，“黄金周”对社会消费品零售总额的带动作用并不明显，负面影响却日益显著。每逢“黄金周”，交通拥堵，景区超限值接待，国民旅游消费质量不高，严重影响我国旅游经济的健康发展，暴露出我国国民可支配假期供给不足与分配不均的问题。

2012年中秋、国庆假期合并，成为史上最长“黄金周”。据中国旅游研究院最新统计数据，8天假期全国共接待游客4.25亿人次，比2011年“十一”黄金周增长40.9%；实现旅游收入2105亿元，比上年“十一”增长44.4%。短期来看，“黄金周”有力地促进了消费，带动了旅游及其相关行业的发展，但从长期角度看，黄金周对消费的带动并不明显。

从同比增长率上看，2003—2012年间，5月的社会消费品零售总额一直保持增长状态，甚至在取消“五一”黄金周后，仍保持高速增长，08年5月份的社会消费品零售总额比07年增长21.6%。同时，2003—2012年10年来，5月份、10月份社会消费品零售总额的平均同比增长率分别为18.0%、17.9%，全国平均增长率为17.7%，这两个月份的零售额增长率大致与全年水平保持一致。说明“黄金周”的存在并没有明显起到增加消费，扩大内需的作用。

从绝对值上看，2003—2012年，5月和10月的社会消费品零售总额之和在全年的比重一直在17%左右，仅比全年消费额的六分之一（16.7%）多一点，更何况这两个月在实施“黄金周”之前就是消费旺季。可以说，“黄金周”只是将其他时间的消费力集中于这七天，对提高消费总量水平影响有限。

“黄金周”的集中休假方式主要有三大问题。

首先，“黄金周”期间，游客需求远大于市场供给，对自然景观和历史遗迹造成破坏。游客短期内集中消费，在一定范围内造成了需求旺盛而供给有限，导致消费者所购买的产品和服务质量下降，同时对我国不完善的交通、休闲设施造成严重冲击。从出行效果看，许多著名景区人满为患，游客倍感疲惫，享受不到旅游应有的乐趣。游客大规模集中游览，景区游客数量大幅度增加，不少景点接待游客数是其最佳接待量的数倍，远远超出景区的承受能力，使当地的生态环境严重受损，对自然景观和文物古迹造成破坏。

其次，集中出游，造成了交通拥堵与政府公共管理费用增加等问题。“黄金周”集中出游，高速公路交通总量比平时增加30%—50%，容易造成公路交通的拥堵。同时，全国道路交通事故频发，据统计，2012年“十一”黄金周期间平均每天发生道路交通事故8553起，是2011年全年平均道路交通事故数578起的14.8倍。此外，为了应付“黄金周”期间可能出现的各种社会公共管理问题及突发事件，政府额外投入大量的人力、物力和财力，增加了社会管理费用。

最后，集中休假不利于休闲旅游的可持续发展。黄金周的来临，使得旅游相关产品供不应求，买票难、住宿难、吃饭难、旅游景点人员拥挤、服务质量下降等问题年年存在。但是，一旦旅游旺季过去，游客数量明显下降，不少景区商店关门停业直到旅游旺季的再次来临，造成了大量旅游资源的闲置。一方面是供不应求，价格上涨，另一方面是资源闲置，造成浪费。如此发展模式，不但不利于旅游城市经济的发展与旅游景点的管理维护，而且不能很好满足居民的旅游休闲需求，与“健康、文明、环保的旅游休闲理念”相违背，不利于旅游休闲的可持续发展。因此，时至今日，可以认为“黄金周”制度已经完成历史使命，落实带薪休假制度，改革日常休假制度势在必行。

带薪休假“三步走”

随着人们收入水平的提高和闲暇时间的增加，旅游休闲日益成为人们生活中不可或缺的内容之一。2013年2月2日，国务院发布了《国民旅游休闲纲要》（下文称《纲要》），用于指导我国国民旅游休闲的发展。提出“到2020年，职工带薪年休假制度基本得到落实”。应该指出，《纲要》从国务院层次上，再次把带薪休假提上日程，这样，不仅能够保障国民的休闲时间，而且能够有效地解决旅游的季节性紧张状况，起到削峰填谷的作用。但是也清醒地认识到，完全落实带薪休假难度是很大的。

中国落实带薪休假的障碍。关于带薪休假问题，早在1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》就有所表述。其中，第四十五条 国家实行带薪年休假制度。劳动者连续工作一年以上的，享受带薪年休假。自2008年1月1日起施行的中华人民共和国国务院令第514号《职工带薪年休假条例》第三条 职工累计工作已满1年不满10年的，年休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天。在法理上讲，这两个文件，已经对于职工带薪休假有了保障。但是，从现实情况看，大多数企业对《条例》执行不力。个人认为，主要有几个障碍。第一，从根本上、总体上讲我国的劳动生产率还比较低下。特别是中小企业，员工休息过多，产品成本特别是劳动成本增加，产品价格提高，产品竞争力下降，导致企业生存困难。企业都不存在了，休闲权将成为一纸空文。第二，无论管理者还是被管理者，都普遍缺乏法律意识和休闲意识。第三，不平等的劳动关系。第四，监管不到位。

落实带薪休假发达国家也有一个过程。法国是带薪休假的“发源地”，早在1936年通过一项法律规定，连续工作满一年的劳动者每年可以享受为期两周的带薪假期。20年后，法定带薪假期延长为3周。这项政策经历了几十年，才在法国各个行业内全面实施。现在法国的带薪休假为每年5周，而且他们每周的工作时间也降到了40个小时以下。我们的邻居日本同样如此。日本上世纪八十年代中期提出带薪假期政策，直到21世纪初才宣布在国内基本实现带薪假期。美国从20世纪30年代提出带薪休假，直至70年代才全面落实。所以，我国带薪休假的全面落实也不可能一蹴而就。

我国全面落实带薪休假的具体措施。我们应该从现实出发，2020年可以说达到基本落实，时间长度可以到2030年。其根本不仅仅是制度决定，而是由劳动生产率决定的。我国带薪休假的落实可实施“三步走”：第一步即2015年前，在政府机构、事业单位及国有大中型企业以及东部的其他类型的大中企业逐步落实带薪休假制度；第二步即2020年，在其他所有制大中型企业、东部所有企业以及中西部的大中型企业逐步落实带薪休假制度；第三步即2030年前，在全国范围内落实带薪休假，具体时间表如下：

要有强有力的措施。第一，政府要利用媒体，加强对带薪休假的宣传，使带薪休假的观念深入人心。第二，要加强带薪年休假落实情况的监督检查，加强职工休息权益方面的法律援助。对执行带薪休假好的企业，可予以减免税费的奖励，提高企业实施的积极性。对拒不执行“带薪休假”制度的单位及主要负责人明确相应的处罚规定； 第三，带薪休假的时间由员工与企业根据劳动法以及相关规定，协商决定，员工休假应兼顾企业生产任务，在强调权力的同时，也要强调义务。另外，在不同行业以及不同地区，应该给与一定的确定假日的权利。例如在学校等事业单位，又如一些少数民族地区可以给与确定假日的权利。第四，通过提高技术装备水平以及劳动者素质等方法，千方百计地不断提高企业劳动生产率水平。解除企业执行带薪休假的后顾之忧。

2030年实现“作四休三”

关于日常的休假制度。在全球范围内，我国劳动时间相对较长。从历史数据来看，中国1996年的年劳动时间跟法国的20世纪初，德国、英国20世纪中叶的年劳动时间相近。国民休假时间的多少，取决于劳动生产率的高低。随着工业化和信息化水平的提高，我国当今的劳动生产率已经远远超过二十世纪中叶的欧美国家，但是工作时间却处于他们当时的水平，说明我国工时还有缩短的可能。

从近十几年我国与世界上部分发展中国家比较，我国工时同样偏高。同为“金砖四国”的巴西、俄罗斯与中国、印度都处在一个经济高速发展的时期，在休假时间上却差别较大。我国的休假天数仅多于印度，不仅低于发达国家，而且低于巴西、俄罗斯等发展中国家。巴西、南非、俄罗斯的休假天数甚至可以与一些发达国家持平，可见假日的延长并不会对经济产生负面影响。

国际经验表明，休闲化是后工业化的特征之一，也是工业化社会发展的结果，即使是在工业化社会，适度的休闲化有利于休闲产业发展、产业结构调整和国家经济的发展。随着劳动生产率提高，休闲产业会逐步成为国民经济的支柱产业，而休闲时间的增多是休闲经济发展的前提。因此，在劳动生产率达到一定水平的前提下，可在我国实行每天工作9小时，每周工作4天的四天（36小时）工作制，建议2020年在我国部分地区的某些行业试行四天（36小时）工作制，2030年在全国范围内实行四天（36小时）工作制。届时，周末也不再为了与节假日连过进行调休，而是根据个人需要与带薪休假时间，灵活安排自己的假期。中长期假日改革方案如表1所示：

延长春节休假时间，增加元宵节假日。春节是中华民族最重要的传统节日，有关调查表明，我国居民普遍认为春节的7天假期太短，对延长春节和增加元宵节假日的呼声很高。政府可以考虑延长春节假期到8天，同时元宵节，从汉代开始就是中国最重要的节日之一，也是合家团聚，其乐融融的日子，设立元宵节为法定节假日，有利于家庭和睦与社会稳定。

增加“三连休”。目前休假时间不足以满足国民旅游休闲需求。从表3中可以看出，取消“五一”黄金周的前五年，“十一”黄金周游客年均增幅是12.5%，大致与这五年国内游客年均增幅持平。取消“五一”黄金周的后五年，“十一”黄金周游客平均增幅为27.3%，而这五年全年游客平均增幅只有10.8%。2008—2012年“十一”游客的年均增幅是2003—2007年“十一”年均增幅的2.2倍，是同期全年游客年均增幅2.5倍。“五一”、“十一”黄金周7天长假，可以满足居民中长途旅游的需要，取消后“五一”黄金周后，人们的旅游需求还在，同时由于带薪休假执行不力，春节长假选择回家探亲，只能通过“十一”长假集体出游，造成了全国人民集中出游的状况。

国民旅游需求的满足需要更多可选择假日，可借鉴日本的做法，在没有节假日且前后没有长假的月份设置一个三连休（周五、周六、周日或周一、周六、周日），给居民更多的出游选择。到2030年，在带薪休假制度全面落实的情况下，改革“十一”七天长假，不再采取调休模式，节假日与周末独立进行（春节除外，应更多的考虑春节的文化因素）。在带薪休假全面落实前，建议实施以下休假制度，见表2：

综上所述，为满足我国居民日益增长的旅游休闲需求，与《纲要》更好的贯彻实施，需要更灵活合理的休假制度来调整目前不合理的旅游休闲状况。因此，对休假制度的改革就显得势在必行。首先，要继续完善落实带薪休假制度，取消节假日期间的周末调休模式；其次，进一步研究改革日常休假制度（2020-2030），逐步推行四天（36小时）工作制。再次，增加“三连休”，延长春节休假时间为8天，增加元宵节为公共假日。休假制度改革不是一蹴而就的，应该有一个长远计划，结合国民经济的发展阶段与国民旅游休闲发展现状逐步实行。

（作者王琪延系中国人民大学博士生导师、中国休闲经济研究中心主任、北京市政府顾问）