方泽强 欧颖

[摘 要] 高等教育区域协调发展实质上包含高等教育的外部协调发展、内部协调发展以及内外部协调发展3个层面。外部协调发展方面，高等教育区域协调发展的价值导向是效率；内部协调发展方面，其价值导向是公平；外部和内部两方面的协调发展注重效率与公平的价值冲突。处理高等教育区域协调发展，需要政府坚持用“两点论”“发展论”“统畴论”的哲学方法论，发挥主观能动性，并结合具体情境做出理性决策。

[关键词] 高等教育；协调发展；价值；政府决策

[中图分类号] K265，D633 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）07-0101-07

高等教育区域协调发展是我国高等教育改革和发展中的一个重要理论和实践问题。无论是中央政府提出的14个无部属高校省份将各重点支持建一所高校，还是提出的部分地方高校转型为应用技术型本科高校，归根到底，都在于推动高等教育区域协调发展。何谓高等教育区域协调发展，政府在推动高等教育区域协调发展时如何进行顶层设计和科学决策，这些都有待于深入探究。特别是高等教育区域发展是一个“复数”问题，其复杂性远超人们的预期想象。因此，研究上述问题在理论上十分必要，在实践中也很有现实意义。

一、认识高等教育区域协调发展及其必要性

（一）高等教育区域协调发展的内涵

协调，在管理学中，一般被解释为：正确处理组织内外各种关系，为组织的运转和发展创造良好的条件和环境，最终促进组织目标实现。其内涵包含两层：一是指事物间关系的理想状态；一是指实现这种理想状态的过程。发展，指事物的变化，具有连续性特点。在这一过程中，既有量变，也有质变；既包括向好的方面变化，也包括向不好的方面变化。基于协调和发展的各自定义，协调发展可理解为：正确处理和调整本系统与其他系统，以及本系统内部各要素间的关系，使系统朝理想状态变化。

基于上述观点，有研究者认为教育协调发展的内涵是：其一，构成教育发展总体的诸要素之间保持均衡和一致；其二，教育发展与社会经济需求之间保持平衡，教育系统能较好地实现社会经济发展目标的良性状态[1]。简言之，就是教育系统内部要素的协调发展，以及教育系统与其他系统的外部协调发展，共有两个层次。在教育协调发展的理论研究中，有的学者能较好地分层次讨论教育协调发展问题，有的则不作区分，笼统来讨论。需要指出的是，在上述定义中，笔者认为还缺少一层内涵，即教育内部协调与教育外部协调这两个层次间的协调发展。至今这一点还未引起学界重视。

综上所述，高等教育区域协调发展是一个“复数”概念，应分三个层次来理解：一是高等教育与区域经济社会的协调发展，即高等教育与外部的协调发展；二是不同区域高等教育的协调发展，即高等教育内部的协调发展；三是高等教育外部协调发展与高等教育内部协调发展两个层次的协调发展。

（二）高等教育区域协调发展的必要性

第一，高等教育服务于区域经济社会是现代高等教育存在的合理性。从大学发展史看，最初一段时期大学处于社会边缘，并没有直接服务于经济社会发展。直至德国柏林大学出现后，大学服务经济社会（国家）才初见端倪。德法战争中，德国的胜利被归功于德国大学。20世纪50年代后，美国大学对国家崛起和社会发展的作用令世界瞩目。此时，大学存在的合理性在于服务经济社会发展和国家进步已成为高等教育哲学的重要论断，由此形成高等教育政治论。纳伊曼指出，“只有当高等教育成功地表现出它对地方社会、地区和国际社会是有用的，能够满足社会和个人需要的时候，它才能够得到发展，才能成为群众性的教育。而在明天，它才能成为普及的教育”[2] 177。具体到某个区域，如果该地的高等教育没有服务于所在地经济社会的发展进步，不能为当地人谋福祉，那么，高等教育就丧失存在的价值，就得不到外部资源支持而陷入发展困境。因此，高等教育必须服务区域经济社会，而不能遗世独立。

第二，不同区域高等教育协调发展是现代高等教育体系健康发展的必然要求。系统论认为，系统组成部分的协调，影响系统整体功能的发挥。从高等教育系统内部视角看，不同区域高等教育的发展规模和实力不协调影响着整个高等教育的发展，出现管理学所说的“短板现象”。即木桶理论认为，一个木桶容水量的多少取决于最短木板的长度，并非取决于最长木板的长度。而某些欠发达的高等教育区域正是所谓的“短板”，不补齐这一短板必然损害高等教育整体系统的功能。因此，不同区域高等教育必须协调发展。通常来说评价一个国家或地区的高等教育发展实力，不是看这个国家或地区某个省、某个市的高等教育水平，而是看这个国家或地区管辖下各个地方高等教育集合而形成的高等教育系统的综合实力。譬如，我们常说美国是高等教育强国，不是说因为美国有哈佛、耶鲁等一流大学而强，而是说该国高等教育协调发展，从而使整个高等教育体系综合实力强。

第三，高等教育外部协调与高等教育内部协调是高等教育可持续发展之本。潘懋元先生指出，教育外部关系规律是指教育系统作为一个子系统与整个社会系统及其他子系统的相互关系的规律；教育内部关系规律是指教育作为一个相对独立的系统；教育两条关系规律的关系是内部关系规律的运行受外部关系规律所制约，外部关系规律的作用通过内部关系规律而实现。借助方法论意义，在处理高等教育外部协调发展与内部协调发展两种关系时，应有这样的认识：高等教育外部协调发展需要建立在不同区域协调基础上，唯有不同区域高等教育协调发展，整体实力提升，服务整个区域经济社会的能力才是最优化，否则，就会畸重畸轻；不同区域高等教育协调发展必须落脚到高等教育服务区域社会发展，否则，就是就高等教育发展论高等教育发展，如此自说自话，必然使得不同区域高等教育协调发展失去立足之根。有鉴于此，必须处理好高等教育内部协调和外部协调两个层次的协调发展，唯有如此，整个高等教育系统的发展才是可持续并健康的。

二、明确高等教育区域协调发展的价值冲突：效率与公平之争

高等教育外部协调发展与内部协调发展必须统一进行。然而从深层次看，两个层次的协调十分困难，政府在处理这一问题时必然面临艰难选择，因为这两个层次协调发展的价值取向是不同的。所谓价值取向，是指主体对客体满足自身的追求或期盼，即对高等教育协调发展的追求。就价值取向而言，高等教育外部协调发展追求效率，而内部协调发展却追求公平。

（一）高等教育与经济社会协调发展的价值取向是效率

区域高等教育与经济社会是否协调发展取决于：高等教育的层次、类型是否与区域经济产业结构、类型相适应；高等教育培养人才的数量和质量是否满足区域社会的需要；高等教育的学科专业结构是否满足区域经济产业结构调整与转型；高等教育的科学研究成果能否有效转化服务于区域需要；高等教育在文化创造和思想引领方面是否为区域社会做出贡献等等。简言之，就是高等教育（大学）的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承能否适应和满足区域经济社会的需要，能否从“适应”转变为“引领”区域社会的发展。如果这些方面都能适应、满足区域经济社会的需要，那么，就可以认定为高等教育与区域社会是协调发展的；反之，则认为高等教育与区域社会是不相协调的。

在上述若干方面，高等教育培养人才的数量、质量、规格是否满足和适应区域经济社会需要一般被视为最主要的方面。因为，这是高等教育（大学）最基本的职能。就此，有研究者认为，高等教育与社会协调发展的关系是：高等教育为适应社会经济发展的要求，为社会经济发展培养充分、适用、多样、优秀的人才，并为未来社会经济发展做好人才储备[1]。基于这一点，人们通常会把毕业生就业率等教育的“输出”性指标看作为主要的监测指标[3] 198。就此可看出，在高等教育与区域社会协调发展这一问题上，人们很大程度上持“效率”的价值取向，讲究投入与产出。

在实践中，政府在处理高等教育（高校）与经济社会协调发展问题时，用的是“效率”标准，并通过政策、经济工具等来落实。如在质量工程项目评审中，哪所高校的项目更大程度上体现出服务经济社会发展、哪所高校在服务区域经济社会上能有更大“产出”，则那所高校就会得到建设项目立项。政府为高校设计的其他评优评奖项目，一般也是如此。之所以如此，理由很简单。“大学在发展过程中对社会的‘靠拢，可以说是大学在发展中的一种客观趋势，而且这是大学在信息时代面对社会现实必须秉持的理性态度”[4]。就这种设计而言，哪些高校服务社会经济越有效率，就证明该区域社会协调发展得更好，就可能获得资源。从国家视角看，也是如此。某个区域高等教育服务区域经济的“产出”越可观，其与区域社会协调发展就更好，获得的资源也就最可观。

不仅政府对高等教育投入用的是“效率”标准，而且所有企业、第三方机构等大学利益相关者对高校的捐款、各类合作也是基于这一标准。譬如现实中，一些企业家、校友就是凭借大学排名来决定对大学进行捐赠和资助的额度，一些企业和公司也是片面通过大学排名了解大学的科技实力进而来选择合作对象，一些银行、基金会通过大学排名来决定借贷和捐赠的额度。那些排名越靠前的高校，往往意味着越能产生效率，与经济社会协调发展得越好，结果，它们越能受到青睐。反之，则少有人问津。

由上可见，高等教育与经济社会协调发展的价值追求是效率。

（二）不同区域高等教育协调发展的价值取向是公平

高等教育内部协调发展主要包括：（1）从类型上看，有高等普通教育与高等职业教育的协调发展；（2）从高校性质看，有公办、民办、公私混办等多种形式高等教育的协调发展；（3）从教育形式看，有高等职前学历教育与高等职后继续教育的协调发展；（4）从区域看，有东部、中部、西部等区域高等教育协调发展以及某个特定区域下各子区域高等教育协调发展；（5）其他形式，如精英高等教育与大众高等教育协调发展，本科教育与研究生教育的协调发展等。

就高等教育体系内部协调发展来说，判断协调的标准一般指各种要素的结构和比例。有研究者指出，各级各类教育的比例关系或各级教育升学率的合理性往往被看作是主要指标。另外，教育投入在各级各类教育之间的合理分布也被认为是监测“各级各类教育协调发展”的重要指标之一[1]。

不同区域高等教育协调发展，属于高等教育体系内部协调发展的一类。就区域高等教育协调发展而言，在国家层面，涉及东部、西部、中部高等教育区域高等教育发展水平和发展实力的协调发展，以及高等教育资源在不同区域的分配。近几年社会上有学者提出的985、211高校的区域布局[5]、高等教育中央财政的区域分配等问题实则就是议论不同区域高等教育协调发展，其价值核心就是公平。在省域层面，涉及各个地级市高等教育发展水平的协调发展以及省级高等教育财政的区域分配。综合来说，不同区域高等教育协调发展就是不同区域高等教育在发展资源获取、发展实力方面的协调发展，目的是缩小不同区域高等教育水平和实力的差距，其核心价值为公平。

在现实操作中，政府对不同区域高等教育协调发展就是基于“公平”标准来考量。如，每年全国高考名额的省际调配就是坚持公平价值。具有相对丰富优质高等教育资源的东中部省份向西部省份输出高考名额，使西部地区有更多的学子能到中东部优质高校就读。再如，国家在2012年启动《中西部高等教育振兴计划》就是协调不同区域高等教育协调发展的一项重要政策。它主要是通过投放专项资金，出台实施一系列工程或项目，重点加强中西部高校的师资力量、学科建设、科研建设、人才培养等，提升中西部高等教育质量，使中西部高等教育与东部高等教育发展水平的差距缩小，从而使我国高等教育体系的综合实力进一步增强。

综上所述，不同区域高等教育协调发展，坚持的是公平价值导向。

（三）高等教育区域协调发展之冲突：效率与公平的对立

如上所述，高等教育区域协调发展两个层次存在不同的价值追求，当它们同时进入政府决策视野时，价值冲突不可避免。冲突的焦聚点便是资源分配。也就是说，政府在资源分配和发展决策时，究竟是要支持效率优先，还是公平优先。

效率论认为，高等教育的价值体现在对社会的贡献。贡献越多，则价值越大。而那些很好服务于区域经济社会发展的高等教育地区，理所当然应得到更多的资源。如此可以提供更多的“产品”。再说，当前我国正处于高等经费总量减少的时期，更要讲绩效，更应让那些发展潜力好、水平高的区域高等教育先发展，起到标杆作用，带动落后区域共同发展。而不能始终打着公平的旗号来分配资源，否则就会出现经济学所揭示的“干好干坏一个样”的平均主义。

公平论认为，由于受经济社会发展条件、历史背景等客观因素的影响，导致不同区域高等教育发展水平有所不同。因此在高等教育发展中不能一味讲效率，否则会出现两极分化，好的越好、差的越差。所以必须正视因客观条件造成的不同区域高等教育发展水平不同的现象，采取有效策略缩小差距，即不同区域高等教育要保持协调发展。唯有如此，整个高等教育体系的发展和服务水平才能达到优化。

现实中，这两种观点都客观存在。而政府采取的策略，犹如一座摇摆的钟，有时偏向效率论者，即优先解决高等教育与区域经济社会协调发展的问题；有时偏向公平论者，即优先解决不同区域高等教育协调发展的问题。如何正确地选择，就需要政府保持理性决策。

三、探索政府推动高等教育区域协调发展的理性决策

对于政府而言，高等教育协调发展是确定的，即要求高等教育与区域社会经济协调发展以及不同区域高等教育协调发展是肯定需要的。但究竟哪一个层次的协调发展在先，哪一个层次的协调发展在后则是不确定的。对于这个问题，需要政府理性认识、科学决策。

（一）把“两点论”作为高等教育区域协调发展的重要依据

辩证唯物论认为，事物发展过程中存在着影响事物发展的主要矛盾，也存在影响事物发展的次要矛盾。在推动事物发展时，既要研究主要矛盾，也要研究次要矛盾，二者不可偏颇。这就是两点论。与此相对，也存在着一点论。一点论与两点论相反，只看到影响事物发展的一种矛盾，而忽视影响事物发展的另一种矛盾，当然是片面的。立足于两点论，政府在高等教育协调发展问题上应依实际情况来判断：究竟该地区高等教育发展现在面临的主要问题是什么？是高等教育与区域社会的适应性问题，还是不同区域高等教育的协调性问题？在分析谁是主要矛盾，谁是次要矛盾后自然便能采取科学的决策。

（二）以发展的眼光看待高等教育区域协调发展

在事物发展中，主要矛盾与次要矛盾不是恒久不变的，在一定条件下主要矛盾可转变为次要矛盾，次要矛盾也可转变为主要矛盾。这就意味着，政府必须用发展的眼光来处理高等教育区域协调发展的两个层次的问题。在一个时期，可能要处理高等教育与区域社会协调发展的问题，因为这一问题是当时的主要矛盾；在另一个时期，可能要处理不同区域高等教育协调发展问题，因为这一问题已由次要矛盾转变为主要矛盾。因此，以发展的眼光看待高等教育区域协调发展，是一种动态的、科学的管理方法。忌讳一以沿袭，用静止的眼光来处理高等教育区域协调发展问题。

（三）统筹兼顾高等教育区域协调发展的“两个矛盾”

政府在处理高等教育协调发展时要注意统筹兼顾。即在处理主要矛盾的同时，要兼顾次要矛盾。例如2015年我国印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，这就是一个统筹兼顾的例子。我国建设世界一流大学，从现实上看，只能是面向少数大学，只能是支持少数几所大学。在此过程中，政府同时应鼓励建设一流学科，这一点却是面向大部分大学。因此，就整体而言，所有高校都覆盖在该方案之中。因此在处理高等教育区域协调发展问题时，可以由此例得到启示：抓住推动某一层次的高等教育协调发展，同时兼顾另一层次高等教育的协调发展。如此才会使两个层面的协调都得到发展。

（四）用复杂论思维处理高等教育区域协调发展

高等教育区域协调发展在现实中十分复杂。在理论上，我们讲区域高等教育人才培养数量和质量应与区域社会的需要相适应，这里有一个假设，即在排除区域外人才流入本地区的前提下来谈此事，而在现实中，这种假设是不存在的。因为高等教育所培养的人才在区域间流动已成为不可违背的事实。所以现实中高等教育与区域经济协调发展远非想象那么简单。类似的不同区域高等教育协调发展也存在同样问题。当涉及高等教育外部协调和内部协调两个层面问题时，则更加复杂。例如每年流入本区域的人才数量难以估计，不同区域高等教育发展速度也非完全可控，此种情况下，如何调整区域高等教育的人才培养数量以适应产业需要并保证区域高等教育发展速度，就是一个棘手的协调问题。所以，针对这些问题，应采用复杂论来处理。而复杂论的观点是指要将问题放在问题产生的背景中来考虑，而不可脱离背景抽象处理问题，最终，再综合判断、全盘考虑，于两害相权间取其轻，两利相权间取其重。因此，所谓协调发展，需要政府考虑各种影响因素，诸如人才培养数量增长多少，后果是什么；不同区域分配多少资源，结果会怎样等等。如此在确定各种影响得失后，最后做出最优决策。

四、结语

高等教育区域协调发展有着丰富的内涵。高等教育与区域经济社会的协调发展，以及不同区域高等教育的协调发展，都有各自的价值指向。当这两个层面的发展一起进入政府的决策时，情况就变得十分复杂。对此，在理论上，政府要坚持 “两点论”“发展论”“兼顾论”“复杂论”的方法和思维；在实践上，则要用理论作指导，针对各种客观条件，充分发挥主观能动性，最终做出合理决策。唯有如此，高等教育区域协调才能健康、可持续性发展。

[参考文献]

[1]桑锦龙.教育协调发展内涵初探[J].教育学报，2010，（4）.

[2]纳伊曼.世界高等教育的探讨[M].令 华，严南德，等，译.北京：教育科学出版社，1982.

[3]郝克明.当代中国教育结构体系研究[M].广州：广东教育出版社，2001.

[4]王长乐.构建大学内在逻辑与规律的现代大学制度[J].西南交通大学学报（社会科学版），2007，（6）.

[5]刘海峰，李木洲.教育部直属高校应分布至所有省区[J].高等教育研究，2012，（12）.

[责任编辑：李利林]