蔡媛青

(中国人民大学　公共管理学院,北京　100872)



新时期干部选拔制度思考
——基于制度变迁的理论视角

蔡媛青

(中国人民大学公共管理学院,北京100872)

[摘要]从制度变迁的理论视角来看,干部选拔制度改革中存在不同的利益主体。各方利益主体的预期成本收益会因改革策略(方案)将有所不同,因此,可以在干部选拔制度动力分析的基础上引入“改革策略”变量,并用模型分析实践中“干部选拔制度改革动力”与“改革策略”之间的关系,这对新时期干部选拔制度改革具有重要意义。

[关键词]干部选拔制度；制度变迁理论；改革策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.271

1引言

干部选拔制度是一个具有抑制贪腐、优化绩效等作用的有效治理工具,但同时也具备制度属性。制度变迁是新制度经济学的重要理论之一,新制度主义的出发点是必须从组织和环境的关系上认识现象。组织环境包括技术环境和制度环境：技术环境要求组织有效率,制度环境要求组织具有合法性。推进干部选拔制度改革本质上是对组织环境中权力和利益的再分配。

新制度经济学的代表人物诺斯在制度变迁过程中将制度变迁主体分为“初级行动主体”和“次级行动主体”。奥尔森认为制度变迁的根源取决于利益集团的形成和发展,不同利益集团对制度变迁有着不同的预期成本和收益分布。拉坦(1978)首次提出了诱致性变迁,进一步阐述了在制度变迁中决策者收益的重要作用。林毅夫(1989)根据推动制度变迁的不同主体,发展了诱致性变迁,并首先提出了强制性变迁。推动诱致性变迁的主体是一群人或团体,而推动强制性变迁的主体是国家,因此强制性变迁在效率与进度上往往要优先于诱致性变迁。制度变迁理论用于解释干部选拔制度改革将涉及多方利益主体,主要建立在这些利益主体成本收益分析的基础上。其中哪些相关利益主体扮演“初级行动团体”、“次级行动团体”,而哪些将扮演“竞争性利益团体”呢？它们的预期成本收益分布将如何影响干部选拔制度改革进程与结果？探讨的结果将为干部选拔制度改革的内在动力机制提供一些思路。

2干部选拔制度改革的内在动力分析

从现有理论研究以及各国干部选拔制度改革实践来看,在干部选拔制度变迁的过程中出现的利益主体包括：制度供给方(通常为干部选拔制度的制定机构)、学术界(命题专家、面试考官等)、社会力量(群众代表、媒体监督等)等。这些利益相关主体在干部选拔制度改革中是如何推动或阻碍干部选拔制度变革的呢？

从制度变迁理论的视角来看,当某些刺激因素的发生,利益相关主体的预期成本收益可能会发生改变,不同利益相关主体对干部选拔制度变迁可能产生作用合力,干部选拔制度改革也将随之被触发,具体如图1所示。

图1　影响干部选拔制度改革的基本主体分析

首先,当这些刺激因素发生时,制度供给方(通常为干部选拔制度的制定机构)及其代表将会扮演“初级行动团体”角色,他们具有强烈的推动政治体制改革、巩固提高党的执政地位的政治使命感和责任感,愿意沿着预设轨道积极推动干部选拔制度在可控范围内进行变革。制度供给方是制度变迁的积极实施者,主要包括负责实施干部选拔工作的中央和地方党委组织人事部门。由于新的干部选拔制度在优化绩效、促进透明或其中某个方面优于旧的干部选拔制度,在新的干部选拔制度下预期收益将会大于制度变迁所带来的成本,因此进一步降低税收负担,同时享受更高质量更有效率的公共服务。

其次,还有一些利益相关主体将发现干部选拔制度改革所能够带来的预期收益大于成本,这些主体通常包括学术界(命题专家、面试考官等)、社会力量(群众代表、媒体监督等)等。这些主体将在干部选拔制度改革中扮演制度变迁理论中所谓的“次级行动团体”角色。

一是学术界：包括受组织人事部门授权或委托参与干部选拔工作的面试考官、命题专家等。他们在有效的制度约束下也是制度变迁的支持者。二是公众力量：包括在干部选拔工作中受邀请的媒体监督、群众代表等社会力量。社会公众是制度变迁的有力支持者和有效监督者。他们不仅对新兴干部选拔制度抱有极大期望,而且有意愿对干部选拔知情了解和参与评判。然而,干部选拔制度改革过程中还将会涉及其他利益相关主体,而这些主体可能与初级行动团体、次级行动团体对新的干部选拔制度的预期成本收益分布的截然相反。因此,干部选拔制度变迁的过程中除受到正向作用力外,还将可能受到来自竞争利益团体的负向的作用力。变革的阻碍力量可能来自部分组织者的权力寻租以及制度变迁潜在利益受损者的抵制和干扰。

对干部选拔制度改革内在动力的分析中可以看出,众多利益相关主体参与了干部选拔制度改革的过程。干部选拔制度的改革动力即为每一个利益相关主体对干部选拔制度改革的作用力的合力。而每个利益相关主体对干部选拔制度改革作用力取决于两个方面：一是“意愿”,这往往由在新的干部选拔制度下该利益主体的预期成本和预期收益分布所决定,当其预期成本越是小于预期收益的时候,干部选拔制度改革的意愿也就越强,反之干部选拔制度改革的意愿越弱；二是“能力”,这往往是由干部选拔制度改革的外部环境和该利益相关主体的自身特征所决定的。在不同国家或同一国家的不同历史阶段的政治结构变量、行政结构变量、社会结构变量等通常是不同的,不同利益相关主体对干部选拔制度改革的影响能力亦不同。不同利益相关主体对新的干部选拔制度的预期成本收益分布是干部选拔制度改革的终极动力之源。

干部选拔制度改革的内在动力机制具有以下要点：一是刺激因素诱发了现有制度框架内干部选拔制度的利益相关主体推动制度变迁或维护现有制度安排的“意愿”；二是干部选拔制度变迁的正向推动力来源于预期成本小于收益的“初级行动团体”和“次级行动团体”,反向阻碍力则来源于预期收益小于成本分布的竞争利益团体；三是干部选拔制度的利益相关主体在现有环境中影响制度变迁的“能力”(预期成本收益分布及其相互博弈情况)，最终决定了制度变迁的进程、方向与结果。总之,在新的干部选拔制度安排下利益相关主体对制度变迁作用力的大小及方向受到预期潜在成本收益的影响,而干部选拔制度变迁的动力受到不同利益相关主体对制度变迁作用合力的影响。

3干部选拔制度改革动力分析模型:引入改革策略变量

干部选拔制度的发展日益呈现出系统化、精细化和特色化的趋势,正是一个典型的制度变迁的过程。不同预期成本收益分布的利益相关主体形成的正向推动力与反向阻碍力将同时作用于干部选拔制度改革过程中。正因为如此,为顺利推进干部选拔制改革,在改革策略(方案)选择与决策中通常应是以改革动力最大化作为标准,而非简单地从技术观层面将改革策略(方案)本身的优劣作为选择与决策的依据。

3.1干部选拔制度改革的备选策略

本文将“改革策略”(RM)定义为变革过程中的备选方案。在干部选拔制度改革之前,新的干部选拔制度无法预先完全设定,因此由旧的干部选拔制度向这一不确定的新制度的发展过程中,将存在不同改革取向下的备选改革策略。干部选拔制度改革取向主要包括管理取向、控制取向、激励取向三个方面。每种改革取向都有其特定的功能和改革策略。换言之,新的干部选拔制度(NS)是改革策略(RM)的函数,即NS=R(OS,RM),其含义为通过实施不同的改革策略(见下表)所构建的新的干部选拔制度亦不同。

不同改革取向下的备选改革策略表

3.2干部选拔制度改革动力分析模型

根据上文中利用制度变迁理论对干部选拔制度内在动力机制的剖析,不同利益相关主体将从微观动机出发,根据自身的预期成本收益分布来决定支持或反对以及在多大程度上支持或反对干部选拔制度改革。基于此可以推测不同利益相关主体将会更加偏好于有利于自身的新的干部选拔制度。而由于新的干部选拔制度(NS)是在旧的干部选拔制度(OS)上通过实施上述改革取向中某种改革策略的结果,即NS=R(OS,RM),同一个利益主体的预期成本收益分布在不同改革策略选择下,也将会有所不同。因此,利益主体对于不同改革策略选择的偏好不同,能够实现利益主体预期成本收益最大化的新的干部选拔制度改革策略将会成为理性的利益主体的选择。

由于每个主体的作用力将受到“意愿”和“能力”的双重影响,在此将每个利益相关主体对干部制度改革的影响定义为“作用力”(AF)。由于在不同改革策略下同一利益主体的预期成本收益分布会有所不同,而“意愿”和每个利益相关主体的预期成本收益分布相关,所以“意愿”将受到改革策略(RM)选择的影响；而“能力”则和既定的

制度环境(IE)因素紧密相关,比如一国社会力量(群众代表、媒体监督等)对干部选拔制度改革的影响能力将与该国的政治结构、行政结构、社会结构紧密相关。

因此,每个利益相关主体对干部选拔制度改革的作用力,可用模型AF=f(RM,IE)加以表示。而不同利益相关主体对改革作用力的合力形成了干部选拔制度的动力(RP),如图2所示。

图2　干部选拔制度改革的动力分析模型

制度变迁过程由于涉及利益格局调整,往往会表现出不同的状态：从纵向上看改革的干部选拔制度,属于“帕累托改进”,即一部分人获益而没有人受损。从横向上看,一些人的权力和利益在干部选拔制度变迁过程中也会受到丧失或削弱。在利益受损方可能存在的情况下,要建立利益补偿机制,最大限度降低利益受损方的损失,重视其利益诉求,以避免制度变迁进程受到利益受损方的干扰、影响乃至阻碍。

4我国干部选拔制度变迁中的动力分析

从十一届三中全会以来,我国干部选拔制度进行了多方面的改革。干部选拔制度的历史进程和具体实践均发生了深刻的变化。干部选拔制度的演变大体上经历了干部选拔制度改革的序幕阶段,以干部工作实绩为重点的改革逐步推进阶段,竞争性选拔逐渐成为干部选拔制度化的重要路径阶段。

4.1十一届三中全会至十三大阶段：干部选拔制度改革的序幕

党的十一届三中全会开启了干部选拔制度改革的序幕。1979年中央中组部在《关于实行干部考核制度的意见》中提出从德、能、勤、绩四个方面为标准和内容对干部进行选拔考核。1983年中央批转的《全国组织工作座谈会的工作报告》中提出建立干部岗位责任制和考核制,着重考核工作实绩,第一次将干部工作实绩摆在了干部选拔工作的突出位置。十一届三中全会以后,社会各项事业百废待兴,对干部选拔的需求剧增。

4.2十三大至十六大：以干部工作实绩为主导的选拔制度改革逐步推进

十三大以后在积极建立公务员制度的同时,以干部工作实绩为主导的选拔制度改革逐步推进。1988年中组部在《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案》《地方政府工作部门领导干部工作考核方案》在干部选拔中将工作实绩放在了越来越突出的位置。1995年2月,中组部印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,对建立以工作实绩为主导的干部选拔制度进行了积极探索。1998年中组部、人事部联合下发《关于党政机关推行竞争上岗的意见》,1999年《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》,经过多年的探索和试点后公开选拔和竞争上岗的新方式开始在全国各地陆续推广。2000年3月,中组部印发《全国公开选拔党政领导干部考试大纲(试行)》,对公选考试首次以规则的形式进行统一规范。2002年7月,在对已实行七年的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》修订的基础上,中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》,进一步使党政领导干部选拔任用工作走上规范化制度化轨道。一是聘任制的继续探索和推行；二是机关干部实行竞争上岗；三是探索公开选拔方式。全国各地随之不断探索干部选拔方式,大胆试验,为干部选拔制度改革提供坚强的组织保证。此后,竞争性选拔领导干部工作逐步在全国展开。

4.3十六大以来：竞争性选拔逐渐成为干部选拔制度化的重要路径

十六大以后以党政领导干部选拔任用制度改革为重点,以科学化民主化制度化为目标,干部选拔制度改革进入了加快综合配套改革的全面推进阶段。[1]在这一阶段的改革实践中,全国各地对各种干部选拔方式继续探索和不断完善,竞争性选拔方式已经逐渐成为干部选拔的重要路径,成为一种制度化的干部选拔路径。随着时代的发展,党对广大领导干部选拔工作的层次越来越高、要求越来越规范。[2]十七大明确指出“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”；十七届四中全会提出要“健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制,强化考核结果运用,引导各级领导干部树立正确政绩观,做出经得起实践、人民、历史检验的实绩”；《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中也明确指出要“建立健全党政领导干部定期考核制度并制定以工作实绩为主要内容的考核指标体系”。全国竞争性选拔工作的实践来看,这一阶段明显具有如下特点：一是选拔方式更加多样、方法程序更加科学规范；二是选拔职位的范围进一步扩大、层级进一步提高；三是选拔取向从“会考”向“能干”和“有德”推进；四是选拔监督从单一层次监督向多层次民主监督推进。

4.4十八大以来：我国干部选拔制度变迁的趋势

十八大报告中指出要“完善干部考核评价机制,促进领导干部树立正确政绩观”；十八届三中全会明确提出要“改革和完善干部考核评价制度”。[3]通过对我国干部制度改革的历史进程的考察可以发现：一是“多样化”的趋势和规律。我国干部制度改革先后探索和形成了聘任制、考任制、竞选制、公选制等多种制度。二是“民主化”的趋势和规律。在干部选拔制度中贯彻了民主的取向,坚持了民主的原则,采取了民主的方法。三是“科学化”的趋势和规律。在干部选拔的实践中,注意在干部选拔路径上严格把关,把科学性的要求贯彻落实到干部选拔的每一个方面和环节。四是“法制化”的趋势和规律。法制化制度建设主要体现在两个层面上：其一是中央把加强制度建设作为推进干部选拔制度改革的重要内容,出台了一系列制度；其二是积极建设基层干部选拔任用制度建设。五是“综合化”的规律和趋势。干部选拔制度的改革将更加自觉地遵循科学化、民主化、法制化和多样化的规律。

5简单总结与相关建议

5.1简单总结

主要结论:一是干部选拔制度变迁过程中涉及具有不同预期成本收益的利益相关主体,干部选拔制度改革动力表现为制度变迁过程中利益相关主体作用力(正向和负向)的合力。从制度变迁的供给方来看,如果新制度安排所产生的收益与成本只差大于旧制度的收益与成本之差,则制度变迁是可能的。从制度变迁的需求方来看,当新制度能够带来在旧制度下所无法得到的某种利益时,就会产生对新制度的需求。二是环境因素是通过主体行为作用于干部选拔制度改革动力的。干部选拔制度改革动力取决于各个利益相关主体对干部选拔制度改革的意愿和能力及其相互博弈的结果,而这进一步取决于环境因素和改革策略的选择；三是在不同改革策略下,各利益相关主体具有不同的预期成本收益。在短期内,假设环境因素为常量的情况下,干部选拔制度改革动力将主要取决于改革策略的选择。

5.2相关建议

根据以上研究提出以下建议:一是干部选拔制度改革是一个循序渐进的过程,其顺利推进应以改革动力最大化为改革策略选择与决策的评判标准；这要求在干部选拔制度改革时,要通盘考虑各种复杂因素,在充分协商与博弈的基础上形成能实现利益相对最大化的方案。在初级行动团体成为干部选拔制度变迁的主导力量的同时,协同社会力量及个人形成推动制度变迁的次级行动团体。二是干部选拔制度改革的涉及面广、难度大,从制度变迁理论来看,干部选拔制度改革是一个利益相关主体基于微观动机表达偏好的过程,因此,应建立一个允许和鼓励利益相关主体充分沟通与表达各自偏好的平台,了解他们的改革策略偏好,以便选择最佳策略最大限度地增强改革动力。一要通过发扬民主,巩固和扩大制度供给者的利益；二要通过民主实现群众参与和权力制衡,保障利益相关者的制度收益;三是有效的组织是制度变迁的关键,进一步增强干部选拔制度改革团队的一致性、专业性和权威性来扩大制度收益,采取一切必要措施巩固和保证各利益主体的预期收益。

参考文献:

[1]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编[M].北京:中央文献出版社,2014.

[2]胡威.党政领导干部选拔制度研究的元分析[J].公共管理与政策评论,2015(2).

[3]方振邦,陈曦.干部竞争性选拔:发展历程、存在问题及解决对策[J].中国行政管理,2015(12).

[4]梁丽芝,韦朝毅.公开选拔干部制度的制度变迁与发展趋势[J].中国行政管理,2010(3).

[5]程波辉，彭向刚.完善领导干部选拔任用制度的若干思考[J].中州学刊,2015(12).

[6]麻宝斌，仇贇.中国竞争性选拔干部制度变迁问题研究[J].湖南社会科学,2012(6).