地方立法权扩容背景下我国设区市立法权问题研究

2016-07-16邓芬妮

人间 2016年20期

关键词：立法法立法权设区

邓芬妮

（华南师范大学，广东广州 510000）

地方立法权扩容背景下我国设区市立法权问题研究

邓芬妮

（华南师范大学，广东广州 510000）

摘要：《立法法》修改后赋予235个设区的市地方立法权，我国地方立法权主体的数量骤然增加。审视我国建国六十多年来立法领域的制度变革，我们可以发现此次地方立法权的扩容有其历史的必然性，也符合我国改革发展的现实需要。此外，此次《立法法》对设区市地方立法权的规定采取了保守主义，设置了较多的条件限制。地方立法权的扩容既是一种机遇，也是一种挑战。为保障地方立法权的有效行使，在国家层面，我们要坚持维护宪法权威和法制统一原则，转变中央的治理方式；在地方层面，我们要明晰立法权限、丰富权力形式行使和完善立法监督机制。

关键词：地方立法权；设区市立法权；法制统一；立法监督

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议终于表决通过了第三稿的《立法法》修正案，可谓是“千呼万唤始出来”！在新法的诸多亮点中，最具争议的莫过于有关赋予设区的市立法权的相关条款，即修正案第31条。本文拟从我国地方立法权的历史沿革和当前法治实践的基本情况两个角度，论证地方立法权扩容的必要性；继而对地方立法权扩容后可能带来的立法和实践挑战进行归纳并提出合理的解决方案。

一、地方立法权扩容的历史沿革和现实需要

（一）地方立法权扩容的历史沿革。市的立法权是我国地方立法权的重要组成部分。从市地方立法权的立法动态和理论研究动态的历程可以看出，我国地方立法权的扩容可以说是一个不可逆的潮流和必经的过程。从其发展历程来看，其主体范围呈现不断扩大的趋势，经历了从无到有，从试点到大范围推广，从点到线再到面的发展过程。从20世纪80年代初部分市重新获得地方立法权以来，地方立法权的发展演变大致可以分为起步、探索发展和全面推广三个阶段。在起步阶段，1982年的《地方组织法》修正案打开了我国地方立法权的大门，规定省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟定地方性法规草案；并授权国务院批准了唐山等13个市为“较大的市”。至此，除重庆市外，较大的市的数量为39个。在探索发展阶段，1986年《地方组织法》的修改，将较大的市人大常委会的拟定权规定为制定权。国务院也先后于1988年、1992年和1993年批准了宁波等6个市为“较大的市”。2000年我国《立法法》颁布实施，将经济特区所在地的市纳入到较大的市的范围，使得较大的市的数量发展为49个。全面推广阶段，是以2015年3月《立法法》的修改为标志，将拥有地方立法权的市的数量从49个扩大到284个。从学术观点的流变来看，学者的态度经历了反对、质疑和接受的过程，研究的内容也经历了从意识形态之争到利弊分析之争，继而到现在的权限范围之争的历程。在意识形态之争中，主要围绕着是否重新赋予地方立法权展开，这一阶段的特点是对授予市地方立法权还有较大的疑虑和担忧，侧重于意识形态和法制制度自身统一性的辩驳等宏观领域。在利弊分析阶段，在肯定是地方立法权扩容的前提下，探讨有地方立法权的市的如何“用权”的问题，侧重于地方立法权的制度构建等具体问题的研究。在权限范围之争的初期阶段，也就是现在，目前主要注重地方立法权的权限划分、程序、进度等问题的研究。

（二）地方立法权扩容的现实需要。一方面，地方立法权的扩容，是我国改革发展事业的“法律化”和法制建设的必然选择和需求。在实践中，对地方立法权的调适根源于改革所激发出的地方内在发展需求，而且每次的调适都与国家的改革战略基本保持同步。随着我国改革进入深水期和攻坚期，各地方权力机关和政府，尤其是基层的地方权力机关和政府，其所承担的责任和处理的事务更为琐碎和庞杂。于此形成鲜明对比的是，市级地方权力机关和政府所拥有的权力往往难以满足其日常运转的需求。扩大地方的立法权，恰能解决当前问题，最大范围内调动地方的积极性，充分发挥地方在某些领域和事项上的天然优势，降低制度运行的成本。

另一方面，扩大地方立法权的主体范围，是我国实现法制统一的必然需求，也是提高立法质量的必然选择。由于我国幅员辽阔，各地的改革程度、经济发展水平、社会文化存在较大的差异，统一的规定在适用过程中难免出现这样或那样不协调的情况。而且，在“事”、“权”不平衡、缺乏上位法指导的情况下，地方往往通过发布“红头文件”等方式变相“立法”；致使实践中大量存在“超前立法”、“越权立法”和“同质化立法”的现象。通过赋予设市的地方以地方立法权，不仅有助于我们为实践中存在的“地方立法权”正名，规范其行使；而且有助于我们提高立法质量，避免“立法同质化”的大量存在。

二、地方立法权扩容面临的挑战

在地方立法权扩容的背景下，我国地方面临的挑战可以从客观和主观两个角度看待：客观而言主要是立法权限的模糊性；主观而言主要是立法条件的不完备。

立法权限的模糊性。从《立法法》修改稿初稿和二稿的有关立法事项规定来看，立法者对于哪些可以归入到地方立法权限的范围是存在逐步明确、认识逐渐加深的过程。初稿列举为“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”；二稿列举为“城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”；三稿则沿袭了初稿和二稿放宽立法权限的基本精神，将地方立法权限的范围规定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。然而，不能忽视的是我国目前为止仍未明确何为地方性事务，也未明确城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的具体内涵。其对立法权限的限制看似清晰，实则内涵具有相当大的模糊性。

立法条件有待充分。一般地说，设区的市和其他新增地方立法主体开始制定地方性法规，其立法能力和有关准备工作应当具备以下四个基本条件：一是设置相关的工作机构，并配备必要的立法工作人员；二是工作人员具有专业的立法知识和技能；三是立法活动的有序化，即有相应的立法规划和立法计划；四是有相应的立法工作制度予以配套施行。由于过去只有国务院批准的“较大的市”才拥有地方立法权，一般的市不具有地方立法权，一般的市也就难以快速齐备上述四个基本条件。可见，设区的市要真正有效的行使地方立法权，还需一个过渡、适应和探索的阶段。

三、新形势下地方立法权的发展建议

坚持法制统一原则。设区的市在行使地方立法权的过程中，尤其要重视遵循法制统一的原则。坚持法治统一原则主要体现在以下两个方面：一是遵循法律保留原则，即遵循其所划分的中央与地方、权力机关立法与行政机关立法的范畴；二是遵循法律优先原，即遵循其所确立的各个立法主体按照宪法法律优先的原则，下位法服从于上位法。由于受到各方资源的限制，《立法法》的修改还存在有待完善的地方，在地方立法的过程中难免会出现模糊、“黑白”和“真空”地带。面临这些问题的时候，权力机关要在坚持法治统一和维护法律权威的基础上充分发挥创造性和积极性，在做到“根据法律”、与上位法相协调的同时，又要因地制宜的服务于地方。转变中央治理方式。目前，我国地方立法新结构刚刚成形、各方面规则尚未完备。为了避免地方保护主义、地方立法权滥用等消极情形的出现，需要中央在较大程度上提供帮助和维护。这种自上而下的规则设定，就需要中央转变治理方式：从一个具体规则和立法模式的设计者逐渐转变为一个基础规则和净化环境的创造者。在这一过程中，中央应主要着力于实现国家治理的现代化和立法关系的法治化。通过建立健全民主立法机制、备案审查机制等方式防止地方保护主义法律化；通过正确理解和合理适用“不抵触”原则来解决立法冲突、维护法制统一；通过完善落实立法听证、审核、立法后评估程序来敦促立法质量提升等。

提升立法能力。地方立法是一项政策性、专业性和操作性都很强的系统工作。鉴于当前多数设区市尚不具备充足的专业立法人员，笔者建议地方性法规规章的起草可以委托第三方，特别是以科研项目的形式，委托给具有立法能力、立法经验的科研机构、学术团体，借助社会力量，弥补地方人大及其常委会专业立法人员的不足。另外，在寻求外部援助的同时，立法机关更要注重提升自己的“软实力”，通过派遣工作人员到有地方立法经验的市进行学习交流、招聘录用有相关背景、能力的人员等方式加强立法人才的培养和储备，逐步提高自身的立法能力。