吴德贵

【摘要】改革开放以来，干部挂职被赋予新的时代内涵。挂职干部增长了阅历，拓宽了眼界；促进了交流，增进了理解；提升了能力，复合了素质，带来了巨大的官场正能量。同时，目前干部挂职工作中还存在着不少亟待解决的问题，这些问题已经在官场上造成了一定的负面效应。

【关键词】干部挂职 官场效应 制度规范

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

干部挂职锻炼，是一种临时性任职行为，通常指不改变干部隶属关系，只改变挂职干部的工作关系，其人事行政关系和工资关系仍然保留在原工作单位，不占用被挂职单位的编制和职数。干部挂职锻炼是我国干部人事制度的重要内容，是培养和造就年轻干部的重要途径，是建设高素质干部队伍的重要举措。建立和实行好干部挂职制度，对于促进干部全面发展、优化人才生态环境无疑具有重要意义。

干部挂职被赋予新的时代内涵

官员挂职，在中国源远流长。改革开放以来，干部挂职被赋予新的时代内涵。其突出标志有三：一是干部挂职逐步制度化常态化。干部挂职制度在逐步实施推进，并被纳入干部人事制度体系，成为其组成部分之一。虽然迄今为止干部挂职制度还没有完全定型，但是从中央到地方，各级党政机关和各类社会组织，已经把它作为一项重要的惯例性任务，已经把它作为一项“准制度”在实施。

二是干部挂职的内涵不断拓展。经过研究发现，到目前为止，中央多个文件中提到的挂职干部，大多是特指党政机关干部。但是，在实际运作中，按照中央推进干部交流工作制度化，疏通党政机关、国有企业、事业单位之间干部正常流动渠道的要求，挂职干部早已突破党政干部的范畴，教育、新闻、文艺界人士到政府挂职也多有所见。

三是挂职的形式逐渐多样化。概括地讲，已经形成上挂、下挂、平挂、外挂等多种形式。具体说来，干部挂职形式的发展变化大致呈现五个特点：第一，从单向挂职到双向挂职，即上级机关和基层单位互派干部挂职；第二，从一年期挂职到两年期挂职，期限在延长；第三，从单一挂职到挂职和任职结合，形式多样化。中央组织部从2008年开始，每年选派一批年富力强、精力充沛、德才兼优的中央机关司局级干部到地方直接任职，让他们全身心投入到地方改革与发展中，这种没有退路、釜底抽薪的办法，对于激励干部成长、激将干部奋进起到了很好的正向效应；第四，从单一的党政干部上下挂职到党政干部、国有企业、事业单位干部相互挂职，有力地推动各类干部横向交流；第五，虚实结合。据了解，各地对挂职干部的职务安排，既有虚职也有实职。下挂干部实职居多，上挂干部虚职居多。值得一提的是，近年来这种挂职形式还发展到国际互挂，也称为外挂。比如2003年9月1日，48岁的韩国干部李东浩到安徽省亳州挂职。此前，亳州市计划委员会的干部张冠军也走出国门，赴韩国挂职锻炼。

干部挂职锻炼产生了巨大的官场正效应

干部挂职是一项很好的制度安排，应该坚定不移地推行下去。干部挂职锻炼，已经在官场上激起了不小的浪花，在干部队伍中产生了巨大的正向效应，得到了越来越多的人积极响应。数以万计挂职锻炼的干部，融入各自挂职单位的建设、改革与发展，经受了锻炼和考验，综合素质得到了全面提升。经过挂职锻炼的干部，职务得到提升的占有相当大的比例。仅重庆市，1997年以来通过博士服务团活动，就陆续引进123名博士挂职，有23名博士自愿留在重庆，其中19人先后走上副厅级以上领导岗位。

具体说来，干部挂职带来的官场正效应主要体现在三个方面：一是增长了阅历，拓宽了眼界。阅历就是财富，见多自然识广。机关干部到基层挂职锻炼，贴近百姓，了解民情，听懂了群众声音，学会了群众语言，这对于补齐机关中“三门”干部的短板意义重大、势在必行，有助于接好地气。基层干部到机关挂职锻炼，便于了解宏观布局、顶层设计和战略谋划，更好地理解和落实高层的路线方针政策，有助于接好天线。领导经验来自领导实践。机关干部需要补充基层领导经验，基层干部需要补充机关工作经验。毛泽东同志曾经讲过，打一仗，总结一次，提高一步。实践出真知。

二是促进了交流，增进了理解。机关干部到基层挂职、到企业事业单位挂职，基层干部到机关挂职，企业事业单位干部到机关挂职，可以促进不同机构里的干部横向交流，增加体验，增进理解，有助于换位思考，有助于形成合力，有助于协调推进“四个全面”战略部署顺利实施。

三是提升了能力，复合了素质。宏观政策需要微观验证，微观问题需要宏观思考。现代领导干部既需要有宏观决策能力，又需要有微观执行能力。通过相互挂职锻炼，有助于综合能力的提升。2002年10月至2003年10月期间，国家行政学院政治学教研部龚维斌教授曾挂职江苏省海门市副市长一职，对挂职有着切身的感受。他说，各种形式的挂职不仅对于挂职者本人，而且对于选送和接收挂职干部的单位和地区来说，都具有积极的意义。他还说，挂职可以使挂职干部增长实际工作的经验，增长才干，经受实际工作的磨练和锻炼。有时挂职也可以使接收挂职干部的单位和地区，得到一些技术、项目、观念和信息方面的支持和帮助。

干部挂职锻炼滋生出一些官场负效应

由于制度缺失和管理粗放，目前干部挂职工作中还存在着不少亟待解决的问题，这些问题已经在官场上造成了一定的负面效应。主要表现在三个方面：首先，从挂职干部派出单位看，存在的主要问题是选人上的纠结。纠结的核心是选派什么样的干部去挂职？大致出现两种情形：第一种情形是，选派优秀的干部去挂职痛心。按照政策要求，参加挂职锻炼的干部必须年富力强、德才兼优，通常都是单位里的骨干。把这样的干部派出去挂职，对派出单位短期内的工作无疑是一种损失，特别是那些人员少、工作量大的单位，选派干部挂职难下决心。选派干部去挂职，不仅影响到工作，还要负担工资福利待遇，里外双重损失。因此，一些派出单位对选派干部挂职积极性不高，缺少内在动力。有些派出单位要求挂职干部兼顾原来的工作，根据有关调研分析，挂职期间与原单位工作完全脱钩的大约只占一半左右。这种“一心挂两头”的做法难以保证挂职锻炼效果。第二种情形是，选派“异己分子”去挂职不安心。确有一些单位，在选派挂职干部上不能严格执行标准条件，借选派之机排除“异己”，平衡关系，把平时不太听话的、不好领导的、无所作为的干部派出去挂职，这样做违背了挂职锻炼的初衷，直接影响到挂职锻炼的成效。有的派出单位把选派干部挂职变成权力角逐的工具和平衡关系的砝码；有的派出单位选派挂职干部程序不规范、不透明、不公开，暗箱操作，少数人说了算，群众公信力低。

其次，从挂职干部接收单位看，存在的主要问题是使用安排上的顾虑。顾虑的焦点是挂职干部来了怎么办？并不是所有单位对挂职干部都是满腔热忱的欢迎。主要有三个方面的顾虑：一是对职位安排上的顾虑。干部挂职一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不愿意也不敢安排主管或分管重要的实质性工作，大多安排一些辅助性的虚职，不分管实质性的工作，就得不到实质性的锻炼。特别是在一些沿海地区，前来挂职锻炼的干部人数众多。有的乡镇领导在职的加上挂职的多达十几二十个，这种“僧多粥少”的现实，导致接收单位很难合理地给挂职人员安排工作；有的接收挂职干部单位，对挂职干部安排使用不重视，可有可无，形同虚设，挫伤了挂职干部的积极性和主动性；有的接收挂职干部的单位认为，挂职的“空降”干部，背景不详，来路不明，生怕得罪，在工作上既不便也不敢给什么硬任务，使挂职干部徒有挂职的空名，无事可做；有些地方把挂职干部当作与上级单位或发达地区拉关系、跑项目的联络员，不承担与其职位相应的管理工作。二是对费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，如果是挂领导职务，还要配备秘书、司机和公车，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于经济欠发达地区来说无疑是一项沉重的负担。三是对挂职锻炼后果的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的，但如果挂职人员无所作为甚至导致工作上失职失误，反倒给挂职单位造成不应有的负面效应。

第三，从挂职干部自身看，存在的主要问题是对挂职认识上的偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间工作只需应付一下就可以。有的挂职干部认为挂职是来镀金的，做不做事情不重要，做多少事情也不重要，重要的是与当地领导搞好关系，挂职结束能有一个好的鉴定，不影响晋升提拔即可。在这种思想指导下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍被动地开展工作而非主动承担相应的职责。还有些挂职人员主要是下派挂职的干部，将自己置身于挂职单位之上，借助原单位的强势地位，无端干涉接收单位的工作，有的甚至以权谋私贪污腐败。这两种极端的认识都偏离了挂职人员应有的角色定位，造成了负面效果。

上述问题的出现，导致部分挂职锻炼的干部流于形式，没有发挥应有的作用，没有收到预期的效果，引起了社会公众的非议，一定程度上影响了党政机关和挂职干部的形象。上述问题的产生，最根本的原因是制度不健全、管理不规范。据一些单位和个人反映，挂职干部“三不管”现象的确是存在的，即派出单位不想管，接收单位不敢管，上级组织部门“鞭长莫及”不好管。鉴于干部挂职工作中存在的突出问题和社会反响，社会各有关方面应齐心协力解决好四个方面的问题：一是对干部挂职认识还需要进一步提高，二是挂职干部的作用还需要进一步论证，三是对挂职干部选拔派遣程序还需要进一步规范，四是挂职干部的使用还需要进一步研究。当下首当其冲、最为紧迫的事情是抓紧制定和完善有关干部挂职锻炼的制度法规，对挂职干部的人员选定、角色定位、岗位职责、工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合等作出科学明晰的规定。用制度去规范干部挂职工作，用制度去规范挂职干部行为，用制度去促成干部挂职绩效的提升。

（作者为中国人才研究会副会长，研究员）

【参考文献】

①中共中央办公厅：《2010-2020深化干部人事制度改革纲要》，

中国网，2009年12月3日。

责编/申唯佳 美编/于珊