政府流程再造视角下的服务型政府建设<br/>——以政务服务方式转变为例

政府流程再造视角下的服务型政府建设
——以政务服务方式转变为例

2016-07-08西华师范大学管理学院杨杨

中国商论 2016年8期

西华师范大学管理学院　杨杨

政府流程再造视角下的服务型政府建设
——以政务服务方式转变为例

西华师范大学管理学院杨杨

摘要：在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，探索以建设服务型政府为导向的政府流程再造已经成为地方政府提高治理水平的重要路径。伴随着各地政府服务方式的转变，政府的公共服务能力不断增强。但是，由于受社会发展阶段的制约，现在的服务型政府建设依然存在办公效率较低、与民众互动较少、回应能力弱等问题。笔者认为，通过以政务服务方式转变为主线，以重组政府相关职能部门、优化政务服务信息平台建设、顺畅信息传递和共享与提高政府的回应性为目标，可以在政府流程再造的基础上为加快服务型政府的构建提供契机。

关键词：政务服务流程再造服务型政府

转变政府职能,建设服务型政府,提高政府为公众服务的效率和能力是推进地方政府治理现代化的重要任务。政府流程再造的目的就是为建设服务型政府提供支持,并且二者有着相似的理论基础。奥斯本的《改革政府》一书中提出,政府部门应该学习企业家的精神,进行创新和改革,在转变职能的基础上谋求服务效率的提高。拉塞尔·M.林登在《无缝隙政府》中通过实例把再造原理应用到各级政府的管理之中,在以顾客、结果和竞争为导向的原则上,描述了政府再造的步骤以及在再造过程中怎样评估、设计来克服阻力和实施根本性的变革,有很大的借鉴意义。

国内对政府流程再造的研究也有不少,主要集中在电子政务、政府职能精细化管理、行政审批等与政府流程再造的关系上,如宋义《电子政务视角下政府流程再造研究》,从发展电子政务的角度对政府行政流程和建设新型政府提出了建议;张劲松《流程再造——地方服务型政府构建的路径》一文中,阐释了耗散结构是地方服务型政府建设中行政流程再造的最佳选择;宋世明《我国政府职能精细化管理和流程再造的主要内容和路径选择》中,从两者的关系入手,在指明目标的基础上,阐述了以服务人民群众为导向的基本原则和以加快政府职能转变、科学配置与优化政府职权的主要内容。对于通过梳理政务服务方式转变的沿革,从政府流程再造的角度去建设服务型政府的涉及较少,本文以在传统政府管理模式向现代政府管理模式转变的过程中,出现的各具特点的不同政务服务方式及其服务效果为对象,通过对政务服务流程存在问题的分析和提出改进方法,探索优化政府流程来破除当前政务服务面临的困境,进一步完善服务型政府建设的路径。

1　政府流程再造的内涵

政府流程再造是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上,以公众需求为核心,针对行政组织外部环境、内部资源及其结构发生的变化,运用公共管理学、经济学的市场机制原理和现代化的信息技术,对政府部门原有的组织机构模式、业务模式和服务传递流程进行根本性的重新设计和改革,形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动,并通过网络信息技术对其进行固化,从而重构一种科学合理的、有助于提高公共部门效能的管理模式,使公共产品或服务更能取得社会公众的认可。

政府流程再造应遵循以下基本原则。

(1)合法。政府流程再造的前提必然是依法行政。(2)创新。要求政府转变原有的习惯性思维方式,对现存的结构与流程进行彻底重构。(3)高效。政府流程再造以提高政府部门的绩效水平为目标,即在相同的作业时间和任务量的标准下,提高工作效率、降低作业成本和提供高品质的产品和服务。(4)便捷。政府流程再造的核心就是要积极地响应公众的需求,目的就是实现利民、便民。

政府流程再造是人类由工业社会走向信息网络社会的时代要求,按照其面向不同可以划分为三类:一是面向社会公众的流程,主要是为公众提供公共产品和服务;二是支持流程,主要为政府部门内部提供产品、信息和服务;三是促使前两者形成配合的管理流程,使之符合公众的期望和需要,是政府部门进行信息的输入加工并转化为输出的流程。

2　政务服务方式的沿革与面临的困境

2.1政务服务方式的沿革

2.1.1独立分散式政务服务方式

传统的政府管理模式是按照专业化分工的原则,以科层制组织的形态来为公众提供服务的,不同部门之间也是以所负责的事务范围来划分治理领域的,形成了不同的职能部门,职能部门在各自办公场所为公众提供不同的服务,地理位置的不同使得一个本来完整的公共服务链条被人为地切割成若干个不同的管理环节,不同职能部门之间形成了职能边界,信息的传输过程形成信息壁垒,公众办事要经过很多的部门和环节,去不同位置的政府部门,花费大量的时间和精力。

2.1.2“一楼式”政务服务方式

面对政府各职能部门办公地点分散、效率低下和公众抱怨的状况,政府部门做出部分回应,改进了政府服务流程,将一些与公众联系密切的职能部门集中到一个办公场所,形成了不同职能部门办事窗口出现在一栋楼的格局,称之为“一楼式”办公。相比于独立分散的政务服务方式,尽管减少了公众在各个部门之间的奔波,但服务的程序几乎没有什么变化,需要填写的表格数量也没有减少。而且,前台大厅与各个部门相对独立,只能办理简单的业务,无法提供全面的政务服务,公众的办事流程并未发生大的转变,这种服务方式仅仅是一种物理位置意义上的转变。

2.1.3“一站式”的政务服务方式

伴随着网络信息技术的发展,进一步地整合政府各部门之间的政务服务方式成为可能,使政务服务方式的整合不仅体现在服务的物理位置的集中上,也体现在服务的集成与相互联系的加强上。政府部门在追求政务服务集中的同时,分散服务渠道,提高办事效率,尤其是面向公众的网上办事大厅和服务部门的政务服务平台的联合应用,政府逐步探索实行了跨部门的、无缝的、全天候的服务。

2.2当前政务服务方式存在的困境

“一站式”政务服务方式为公众提供了一种全新的服务范式,地方政府通过网上办事大厅与实地政务服务大厅相结合,向社会公众提供高效、规范、透明和全方位的公共服务,进一步打破了时空的限制,深刻地体现了政府从传统的以自我职责为中心转向以公众为中心,从“大政府小服务”向“小政府大服务”的政务服务转变。但是,由于我国当前社会发展阶段的制约和以往政务服务方式的惯性,现在的政务服务与公众的需求仍然有很大的距离,由于治理体系和治理能力的滞后,地方政府在政务服务方式转变的过程中陷入如下困境。

2.2.1传统模式的困境:独立分散的政务服务方式依然大量存在

在有些地方政府已经进行探索性改革的同时,传统的政务服务方式依然存在于很多地区,尤其是中西部地区,地方政府的改革缺乏动力,信心不足,思想上对建设服务型政府的紧迫感缺乏感知,主张选择维持现状或者进行缓慢的改革,对以往服务过程中的冗余环节去除较少,办事流程零碎化的状况没有得到改变,并且流程之间各自独立,职责时有交叉,不能很好地衔接。

2.2.2效率困境:办公效率较低,信息化程度仍显不足

无论是在实体办公还是在推进电子政务的过程中,效率低都是一个不能回避的问题。转型期间,很多硬件设施跟上了步伐,可在令人欣喜的同时我们并没有感受到政务服务的实质性提升,公务人员思想陈旧、观念滞后,不能够积极地投入到政务服务方式转变中来,甚至电子政务的建设只是某个领导或者某个部门的任务,相关部门的配合和支持较少,不仅实体的政务部门连通效果差,办事效率低,电子政务的发展也面临类似的问题,除了小部分比较简单的事务可以连贯地将办事程序走下来,其他复杂事务的办理不畅验证出政府不同部门之间信息传递的协调配合较差,不能够满足公众办事的需要。

2.2.3沟通困境:与公众互动较少,回应能力较弱

在政务服务方式转变的技术支持方面,一些地方政府仅仅是简单地将以往的手工处理工作的方式计算机化,购入一些定制的可以处理日常事务的计算机软件,致使相当多的地方政府的计算机设备成为高端的打字输入工具,孤立地存在各个部门之中,没有发挥出计算机汇集、处理、共享信息的强大功能,信息孤岛的状况没有得到改变。公众依然缺乏与政府部门的沟通途径和手段,想办事找不到方法和程序,地方政府负责人在线信箱对于公众的问题采取模板式的回答,很少能够解决实际问题,硬件跟不上、软件不配套、公务人员思想意识落后是很多地方政府存在的通病。

2.2.4管理困境:实体办公与电子政务整合不足

政务服务方式转变后,地方政府的办事流程大致分为两个子流程,其一为实地操作的实体办公流程,其二为网络化的电子政务办公系统流程,新的流程要求公务人员要积极地学习新技术,摆脱以往的岗位限制,了解更多的信息以及对自身在整个办事流程中的位置和职责进行重新定位,不仅要完成本职工作,而且要积极地与其他人员进行配合,将本节点的处理结果和进度与其他人员沟通和共享。但是,现实状况中公务人员并不能很好地达到要求,再加之对电子政务系统维护知识的缺乏和管理不到位,公众对电子政务的可信任度以及效率提出质疑,致使在办事流程中实地现场办公承担了绝大部分的职责,公众依然要穿梭于不同的部门之间。

3　政府流程再造：建设服务型政府的路径选择

在我国建设服务型政府的过程中,政务服务方式的转变也应该在借鉴以往学者研究成果的基础上,结合我国地方政府的实际状况,以当前地方政府的实地办公与电子政务相结合的政府服务提供方式为基础(见图1),探索积极合理的建设路径。

图1　实地办公与电子政务相结合的政府服务方式

3.1重塑政府部门的行政价值理念

价值理念对政府部门工作人员的行政行为具有巨大的影响,在进行政府流程再造的过程中,不应该将其仅仅作为流程管理本身的改革,而是应该将其融入到行政官僚体制的健全与完善中去,将政府流程再造以一种战略管理的姿态与整个行政体制结合起来,而非将其简单地看作一种管理功能或者管理技术。在整个动态的政府流程再造的过程中,应该做到以下三点。

(1)价值理念的更新。让政府部门的工作人员真实地了解政府流程再造的内涵、原则和意义,把握政府流程再造的重要性和紧迫性,对自己已经习惯的传统的行政机制和流程模式重新进行思考与审视,在价值理念上进行。(2)增强市场观念。引入私人部门行之有效又符合政府部门实际情况的竞争机制,主张以更少的时间、精力成本投入获得更多的产出,来提高行政人员的行政水平和行政效率,同时给予社会公众以更多的选择自由,尤其是在公共产品和公共服务的提供上,让更多的市场主体参与进来,在提高政府部门市场竞争力的同时增强对不断变化的外部环境的适应能力。(3)参与培训学习。政府流程再造是一个动态的不断完善的过程,只有加强政府部门工作人员对新事物和新问题的感知能力,才能够及时地提高自己工作所需的技能,在培训与学习中形成创新的政府部门文化,将政府部门也纳入不断创新的行列。

3.2以目标为导向重组职能部门

当前政务服务不能满足公众需求的重要因素就是,尽管地方政府进行了改革和引入了新的技术,但是以部门职能进行组织的方式没有改变,加快转变为以目标为导向的组织方式是当务之急,通过对公众的需求调查整合出本地区政务服务过程中存在的问题,以解决问题为契机,在整个过程中纳入以目标需求为最终结果的原则,分门别类地进行政府部门的流程再造,顺畅流程的运行,减少部门间的条块分割和细碎化的流程,同时进一步整合冗余部门和重叠的政府流程。在重组的过程中,要特别注意以下三点。

一是要勇于清除阻碍政府部门运作的多余流程,它们的存在很少对整个流程的运行产生积极的影响,反而占据了大量的人力、信息和财政资源,成为整个流程的累赘。二是进一步简化现有流程,在定位好相关行政流程的性质、目标和基本行为方式的基础上,借助现代科技和网络手段将行政流程的各个环节予以整合,消除中间环节,形成集约、高效的新流程。三是对一些因为政府职能机构设置不合理而产生的类似流程进行合并,既可以防止行政流程出现重复和混乱,又可以进一步厘清各个职能部门之间的职责范围,减少争功诿过现象。

3.3优化政务服务信息平台

信息在各个职能部门之间流动的顺畅程度是影响政务服务效率的关键,在互联网时代,借助大数据技术将大量的信息进行整合,实现公众办事信息在相关部门的实时共享与回应是重中之重。在政府流程再造的整个过程中,公共服务信息平台担当着类似于大脑的主控作用,来自于社会公众的需求信息在进入实体办公大厅或者网上办公大厅之后,会在公共服务信息平台进行汇合,进一步进行信息源分析、选择处理流程,形成处理结果和信息再次反馈,采取措施对平台的服务能力进行优化是必然选择。公共服务信息平台的优化主要是两个方面。

(1)软件方面。负责平台运行的公务人员要提高自身的工作能力和素质,经常进行技术和经验分享,并且与计算机专业人员实现良好的沟通,共同应对和解决日常维护和突发问题。(2)硬件方面。进行定期的升级换代和维护,保证平台的运行处于良好的状态,设置专门的硬件维护人员,将其当作一种常态化的工作机制固定下来,避免因为硬件问题而出现服务的失误与中断。

3.4以公众为导向增强回应性

对公众需求回应性的强弱是公众评判政府服务水平的重要标准,增强回应性也是建设服务型政府的目标之一。从一定的角度来看,地方政府回应能力的强弱和回应速度的快慢是与公众对其的培养和监督有着莫大的关系的,公众的素质造就政府的素质,在优化政务服务方式的过程中,地方政府应该将回应性的增强作为政府流程再造的重要一环,自觉接受监督,在回应的速度、准确度和效度上满足社会公众的需要。在这个过程中,还要能够识别公众需求的合理性与紧迫性,通过设立专门的分析应对小组,及时对公众的新需求和新期望进行跟踪与调查,分辨需求的有效性与政府实际能够满足公众需求能力之间的关系,为政府部门对公众需求的有效和及时回应提供借鉴与参考。

3.5基于公务人员技能提高的再改造

提升政务服务能力和进行政府流程再造并不是短时间内就可以完成的事情,需要在改造的过程中进行不断地优化与再改造,通过培训加强公务服务人员发现问题和反馈问题的能力,并将其纳入绩效考核体系,增强服务人员的事业心和创新精神。通过进行选点试验再进行推广的方法实施改进的新流程,由地方政府相关负责人牵头,成立专门的再造小组对公众的满意度和建议进行调查和统计,同时将新流程的实施结果进行反馈,为决策部门的流程调整与优化提供支持,打造一支流程再造的专业队伍,为政府流程再造技能的提升和政务服务能力的提高奠定智力基础。

4　结语

治理体系和治理能力现代化是建设服务型政府的必由之路,而政务服务方式的选择以及由此而提升的效率和对公众需求的回应速度很大程度上体现了政府的服务能力。在当前的转型期,地方政府应该积极地通过政府流程再造打造高效、透明、负责的政府形象,化解流程中的障碍因素,进一步优化流程和进行反馈之后的再改造,用实际服务能力的提升满足公众的需求。