世界各国对非医疗卫生援助模式及中国对非洲卫生援助投资
2016-07-06夏庆杰陈禹江
文/夏庆杰、陈禹江
世界各国对非医疗卫生援助模式及中国对非洲卫生援助投资
文/夏庆杰、陈禹江
内容摘要
关键词 非医疗援助 中国对非援助 卫生援助投资
一、南北卫生医疗援助模式分析
（一）北美模式1. 历史沿革。北美模式以美国为主要代表，还包括加拿大等国。美国与非洲的医疗卫生合作始于二战后。在二战后的二十年里，至少有31个非洲国家实现了民族独立，少数剩余殖民地也在随后若干年依次摆脱殖民统治。冷战时期，美国逐渐加大了对非洲的关注，为其全球扩张战略服务。1961年，美国成立美国国际开发署（USAID），这是美国第一个主要负责对外政治经济援助工作的政府机构。随着新机构的设立，美国逐步加强对非洲的政策研究和对外援助。美国援助主题在不同时期有所不同：上世纪六十年代是技术和资金支持；七八十年代是人类发展基本需要，包括食品、人口计划、健康、教育和人力资本；九十年代主题突出自由民主和人权等价值观；二十一世纪的第一个十年，美国对外援助的主要精力都放在伊朗和伊拉克的战后重建上1。
2.特点及启示。北美模式的特点主要包括：资金充裕、参与面广、政治附加性较强；关注并完善制度建设；倡导公私合作关系。
第一，资金充裕、参与面广，政治附加性较强。美国作为当今世界唯一的经济政治超级大国，在对非援助的政策方面资金也最为充裕。例如，“美国总统防治艾滋病紧急救援计划”最初的目标是提供54亿美元的专项资金，在2010年以前提供两百万非洲艾滋病患者逆转录治疗机会，组织七百万艾滋病新感染者，并给一千万艾滋病病毒携带者提供帮助。截止2008年，美国在非洲共完成一百二十万例逆转录治疗2。2008年7月，美国政府又签署法案，追加480亿美元用于未来五年的全球防治艾滋病、疟疾和肺结核计划3。21个非洲国家参与了美国2008年新修订的计划。所有向非洲提供的援助都是以民主扩张为前提条件的，“决策者越来越重视将人权作为决定是否向受援国家提供援助、促进其经济改革的前提条件”（Raymond，2003）。为了加强社会稳定，提高政府统治能力，美国在对非援助过程中往往附加对民主机构、安全部队提供支持，并促进关键性改革。这主要是由于美国文化和政治价值认为只有民主制度是安全和最优的政治制度，因此在全世界推广民主、自由等美式价值观也是美国外交政策的主要目标。
“决策者越来越重视将人权作为决定是否向受援国家提供援助、促进其经济改革的前提条件”
第二，完善社会制度，加强医疗制度建设。在医疗卫生方面，美国始终认为可持续的项目必须是国家所有并由国家推动。因此其援助计划大多支持受援助国家主导疾病防治工作。例如，目前进行的“美国总统防治艾滋病紧急救援计划”第二阶段工作希望将紧急援救转变为国家可持续计划，加强受援国家对流行性疾病的应对能力，将防治扩展到普遍领域而非集中在多发领域。美国通过全球卫生计划完善非洲医疗制度，使非洲医疗卫生系统运转更加高效和可靠。具体措施包括帮助非洲建立综合医疗服务体系，协助培训非洲医疗工作者，推进基础设施建设，并且帮助政策制定者实现长期可持续的医疗体系建设。从具体援助项目来看，美国医疗援助的项目主要针对妇幼保健、生育健康以及防治三大传染性疾病。1996年，美国推出“儿童生存和疾病计划基金”，旨在通过医疗卫生援助，促进世界经济增长、减少贫困、促进可持续发展和国家地区安全。2000年美国正式通过《非洲增长与机遇法案》，并多次调整和修订。目前，非洲共有27个国家加入了美国全球卫生项目4。总体上，美国参与的医疗卫生援助效果明显。七个参与总统疟疾防治计划的国家，五岁以下儿童死亡率下降了23%-36%。2006年以来，拥有蚊帐家庭的比例从10%提高到了50%。2008年以来，儿童接种免疫率提高到70%5，这与美国领导推动的惠及每个地区的政策密不可分。
第三，倡导国际合作和公私合作关系。为了争取更广泛的支持，美国在医疗援助方面还加强了与其他国家组织的多边合作。美国始终倡导国际事务中的多边合作，以艾滋病防治为例，美国2001年在热那亚G8峰会上首次提出创建全球防治艾滋病、肺结核和疟疾基金。并认为全球基金的成功与否是美非双边合作改善健康问题成功与否的关键。同时美国还与联合国艾滋病规划署、世界卫生组织等机构紧密联系。这些机构在提供资源和技术支持方面有着更明显的优势。美国在医疗卫生援助方面还倡导公私合作关系（public-private partnership）。美国认为公私合作关系是将公共资源和私人资源结合、共同解决医疗卫生问题的一种有效途径。它通过共同确定目标，设计并实施项目，分享资源、风险和收益，确保了美国政府和私人机构均能最大化自身效用。公私合作关系的最主要的三个意义是确保项目的可持续性，促进干预措施的扩大和充分利用私人机构的资源6。私人机构或者提供资金，或者提供实物。私人机构的类型很多，包括基金会、美国或其他各国的公司、经贸协会、组织、风险投资公司及社会企业。通过公私合作关系加强科技和运营管理能力的开发，推广新型融资体系使得疫苗和药品成本降低，以更好地反映援助效果，改善医疗服务，最大化医疗产出。
美国对外援助强调促进受援国政治经济体制的民主化改革，使受援国在亲美的民主体制下与美国加深合作。
3.典型案例。以“美国总统防治艾滋病紧急救援计划”为例，在美国国会的支持下，美国总统奥巴马在2011财年争取到接近70亿美元，其中57亿用于艾滋病防治双边合作项目，10亿用于世界防治艾滋病基金，剩下的用于肺结核双边防治合作。2012财年，总统将继续向国会争取近72亿美元的专项资金用于传染病防治工作。截至2011年，美国已经总计投入390亿美元用于世界艾滋病防治工作。除突尼斯、利比亚、乍得、埃及、赤道几内亚、厄立特里亚和刚果之外，其余非洲大陆国家全部都接受了该计划的援助。美国对外援助强调促进受援国政治经济体制的民主化改革，使受援国在亲美的民主体制下与美国加深合作。以埃塞俄比亚为例，美国始终将其视为坚定的合作伙伴，援助的具体目标包括帮助其巩固多党民主制、提高应对食品危机的能力、支持其经济发展并扩大基本医疗和教育服务范围以减少贫困。援助资金主要是用于健康医疗及促进经济发展的发展援助。
美国对外援助过程中强调社会医疗保障体系的建立和完善。由于缺乏相应的管理体系，销售伪劣疟疾药品的问题在非洲极为严重。美国国际开发署联合世界卫生组织对非洲国家药品质量进行检验和监督，其中塞内加尔和乌干达分别有44%和26%的抗疟疾药物为假药。研究结果作为世界媒体关注的热点，在加强卫生体系建设和完善过程中起到了重要的作用。同时，美国也为这些国家的监管体系建设提出改进意见7。美国政府还派出专家配合政府完成基本医疗信息的传播。例如，美国国际开发署支持埃塞俄比亚国家卫生部提供基本医疗卫生知识，通过医疗教育工作者与当地志愿者合作，使得卫生知识能够在社区层面传播。医疗工作者还对志愿者提供医疗培训，带领当地民众使用家庭健康卡来记录健康状况，提供重要的健康信息并及时提醒新生儿的免疫疫苗接种8。
2009年9月9，美国通过联合通用大磨坊（General Mills）、国际开发署和“美国总统防治艾滋病紧急救援计划”，共同加强撒哈拉以南非洲食品安全，提供普遍可获得的健康食品。该项合作增强了撒哈拉以南非洲中小型食品生产商的生产能力。通过将通用磨坊以及其他九家食品添加剂生产商的技术和经营理念普及到15个非洲国家的近200家中小企业，该合作将惠及大约160万提供初级原料的当地农民，预计价值2100万美元。这项合作的关键在于一方面可以通过提高食品质量直接改善当地居民的生活水平，另一方面通过提供就业和打开初级产品市场，提高当地居民收入。同时，这项合作有利于艾滋病防治的长期有效性。艾滋病患者接受逆转录治疗过程需要补充大量健康安全的营养食品，而受生产技术所限，很多此类食物或营养品需要依赖进口，成本极高。通过提高当地生产技术水平，生产低成本的健康食品，有利于艾滋病的防治。
（二）日本模式
1.历史沿革。自二战以后，日本的外交政策受日美同盟影响很大。随着经济的逐渐发展和国际形势的变化，日本认识到与非洲开展全方位合作的重要性。自上世纪六十年代加入经合组织开始，日本对非援助持续增加。一方面可以从非洲获得发展所需的原材料，另一方面也是美国全球安全战略的需要。冷战后，世界各国对非援助开始从经济转向发展，重视非洲国家在经济和社会发展中起到的关键作用。九十年代，日本开始为成为联合国安理会常任理事国做准备。由于非洲国家数目众多，改善与非洲的关系有利于日本国际地位的提高。1993年，日本与全球非洲联盟、联合国、世界银行等联合举办“东京非洲发展国际会议”，并在1998、2003和2008年分别召开三届东京非洲发展国际会议。会议的主题和理念也从经济逐渐转向人类发展的各个方面10。日本的对外援助工作主要由外务省和国际协力机构负责完成 。
2.特点及启示。日本模式的特点包括：政治利益与经济利益交互作用下的援助；平衡援助结构和加强综合发展；对外援助体系建设完善。
第一，政治利益与经济利益交互作用下的援助。日本对外援助过程中始终反映出政治利益和经济利益的交替影响。医疗卫生援助作为对外援助的一个重要组成部分，也同样受到很大影响。日本早期的对外援助基本以经济利益为主导，Peter J. Schraeder等人（1998）使用经合组织统计的数据对主要国家援助目的的分析指出，自身经济利益是日本对非洲援助的决定性因素。这可以反映在日本主要援助国家的资源分布和原材料储量上。这与日本自二战以来坚持发展自由市场经济有很大关系。同时，从受援国经济社会发展水平上看，相比其他国家也要好些。其次，美日同盟以及其他国家和地缘政治因素对日本援助政策的干扰很大。因此日本对一国的援助与否与美国的政策关系很大。近十年来，为了在安理会谋求常任理事国地位，日本将援助的对象转向非洲地区在国际舞台上有政治影响力的大国，例如肯尼亚、加纳、尼日利亚等。在这样的经济政治利益交替影响下，单纯的人道主义医疗卫生援助比较少，更多的间接体现在供水和卫生等公共部门建设和提高教育水平上。
第二，平衡援助结构和加强综合发展。日本对非洲的援助中，无偿援助所占比重最大，而且捐款主要集中在基础设施建设、医疗和教育方面。其次是技术合作，形式上包括接受进修人员访日，派遣专家和志愿者11。技术援助主要由日本国际合力机构（JICA）具体实施，据统计，2009年，日本对非洲技术援助总额达3.22亿日元，共接受来自非洲的进修人员12758人，派遣专家859人，派遣青年志愿者661人（黄海波等，2011）。日本政府认为技术合作可以更好地加快一国发展、开发国家内在的发展能力。占比最少的是贷款。国际协力机构卫生援助的三个具体目标是改善环境拯救生命，为社会经济发展积累劳动力，重视区域化的流行性疾病。在医疗援助的原则方面，强调能力建设，使用实证检验结论指导医疗援助，协助国家制定符合本国发展的医疗卫生发展规划12。通过这些规划不难看出，日本在援助当中更多关注受援国的综合发展水平。
第三，对外援助体系建设完善。日本政府对外援助工作以外务省为中心，财务省、国际协力机构等共同负责。外务省负责制定相关政策、统筹各部门工作。多边政策的实施由国际组织统一完成。国际协力机构则具体执行双边援助，并对援助效果进行评价。国际协力机构在执行过程中还负责与世界卫生组织、世界银行等国际机构协调。其内部结构扁平化，目前已在非洲28个国家设有专门办事处，有益于深入受援国直接开展援助和评估工作。在部分国家，如贝宁共和国、布基纳法索等还设有日本青年海外协力队办公室13，日本政府向这些国家无偿派遣具有一定技术、技能的日本年轻志愿人员，促进社会发展。
3.典型案例。日本对非援助的动因历来为学者所感兴趣。Peteretal. （1998）研究表明经济利益是日本对外援助的最大动因，John（2004）通过对日本在非洲35个国家，从1979年至1998年20年间的对外援助数据进行面板数据分析，提出除经济因素外，人道主义因素以及美国的国家安全利益同样是影响日本援助的重要原因。1978年越南入侵柬埔寨时，日本暂停了每年对越南140亿日元的援助，和美国一同对越南进行制裁（Alan，1989）。而与之形成鲜明对比的是肯尼亚。冷战时期，尤其自1986年以来，日本就一直是肯尼亚的最大经济援助国，日本对肯尼亚的援助额也大大超过其他国家。但进入90年代，随着肯尼亚不服从西方国家进行政治改革开始，日本对肯尼亚的援助也随之减少，英国重新成为肯尼亚最大援助国。
肯尼亚是非洲第一个能够在国内自主生产血液检验器材的国家，肯尼亚医学研究中心在这一过程中起到了重大作用。研究中心由日本政府投资28亿日元创办于1982年。1990年起，研究中心在日本政府支持下开展防治传染病研究，包括病毒性肝炎、痢疾和艾滋病等。同时中心还对寄生虫疾病的防治进行专项研究。由于很多疾病需要简便安全的血液检验系统，中心自2001年起开始尝试研究自制医用检验器材，并最终通过了肯尼亚政府的安全认可。由于医用器材的国内生产，艾滋病检验成本下降了一半，病毒性肝炎检查成本下降了三分之一，大大提高了当地预防传染病工作的开展。但这只完成了计划的一半，中心还在继续研究低成本药物和治疗方案。目前日本政府进一步帮助中心自主研发，并为援助完善之后的可持续性研究做准备14。
日本涉及对外援助的机构主要包括内阁府、外务省、财务省、经济产业省以及国际协力机构。对外援助的各项协议首先由受援国家申报，然后要通过各省协商决定，虽然一般由外务省牵头办理，但实际上任何一方都具有否决权，只有经审核通过的提案才可以上报内阁会议。国际协力机构则于2008年重组完成，其前身是日本海外经济协力基金和日本国际协力机构。其主要职责是根据日本政府与受援国政府所达成的援助协议，具体提供资金援助和签署并落实相应条款。国际协力机构主要针对双边合作，而多边合作则由财务省和外务省与国际组织直接对接。在实际援助过程中，日本逐渐摸索出一套相对稳定的决策模式和决策机构，形成相互监督和合作机制。
（三）欧洲模式
1.历史沿革。在对非援助国家中，欧洲国家，尤以英国和法国为典型代表，有着独特的历史渊源和援助模式。作为非洲许多国家的主要殖民宗主国，二战之前，英国和法国在对非关系上始终是殖民关系。冷战时期，非洲国家逐渐实现民族独立，英国以英联邦作为纽带继续保持与非洲国家的紧密联系。随着非洲国家的发展，目前英国非常关注非洲的能力建设，与非洲的合作进一步加强。英国负责对外援助的政府机构是英国国际发展部。与英国类似，法国在冷战之前同样在非洲拥有大量殖民地，殖民体系终结之后，法国依然保持与非洲各国的紧密联系，加强对非洲国家的援助力度。同时作为欧盟主要成员国和最有影响力的成员国之一，法国通过欧盟强化欧洲各国与非洲的援助与合作关系。此外，葡萄牙、比利时等国在历史上也拥有过非洲殖民地。欧盟负责对外援助的主要机构于2012年1月重组，新机构为发展与合作总司，隶属于欧盟委员会。
2.特点及启示。欧洲模式的主要特点包括：充分利用历史和语言优势；援助领域广泛、援助层次丰富；援助资金渠道多样、监管机制完善。
第一，欧洲国家对非援助有较强的历史优势和语言优势，非洲国家至今仍保留有大量的欧洲公司，非洲国家官方语言也大多为英语和法语，因而极大地提高了欧洲与非洲合作效率。欧盟针对非洲国家医疗卫生工作者极度缺乏的现象，开展了解决发展中国家医疗卫生人力资本缺乏的行动计划15。行动计划强调，通过加快非洲区域经济一体化和经济协作进程，提高地区人力资本市场水平，实现区域间的技术支持与发展。配合该计划，欧盟在非洲建立了医疗人才地区交流平台。还计划通过远程医疗等技术加强非洲能力建设，为落后地区和农村地区医疗工作者提供远程支持，改善医疗水平。欧洲还将进一步支持非洲的临床医疗研究，加快国家和地区医疗卫生发展。
第二，援助领域广泛、层次丰富。欧盟对非援助的主要领域包括：为贫困和弱势群体提供可获得的医疗服务，加强医疗卫生培训解决医疗卫生领域人力资本危机，普遍可及的传染病防治措施，生育保健等。英国对非医疗援助的目标主要包括：加强医疗卫生体系建设，提供医疗服务，加强妇幼保健，加强免疫，遏制三大传染性疾病的传播，治疗非传染性疾病以及提供科研和技术支持。非传染性疾病作为影响非洲医疗卫生状况的新因素，在今后发展和蔓延的趋势还不能明确。对于非洲而言，非传染性疾病的影响主要体现在患者无法得到及时或者持续性治疗。英国对非援助关注如何提供基本医疗保障、医疗人员的人力资本提高以及药品的可获得性。例如，2011年，英国出资600万英镑开展精神疾病治疗项目，召集南非、英国、乌干达、埃塞俄比亚等多个国家的专家对主要精神紊乱的治疗方案进行研究16。欧洲模式还十分关注援助的层次化问题。欧盟作为世界上最有影响力的区域一体化组织，在援助上也关注区域合作对于疾病防治和人类发展水平提高的重要意义。欧盟对外援助过程中强调充分发挥区域合作作用，强化区域发展而不仅仅是国家发展。欧盟在撒哈拉以南非洲建立欧盟与发展中国家临床试验伙伴关系（EDCTP）加强医疗合作，进一步加强非洲联盟和非洲发展新伙伴关系（AU/NEPAD）在地区事务中的领导作用17。
第三，经费支持方式多样，监督管理机制完善。以欧盟为例，欧洲在非洲进行医疗援助的经费支持包括地域支持和专项支持，例如“投资于民”（investing in people）。地域支持主要是指通过欧盟发展基金、发展合作计划等支持非洲发展。专项支持则是为了实现某一主题而设立的专项资金支持。“投资于民”计划支持的领域包括人类和社会发展的多个方面，例如教育、医疗、儿童和文化等，几乎涵盖了所有联合国千年发展目标18。2011至2013年度的总预算为5亿欧元，其中有2.8亿投入医疗，非洲国家可以通过申请获得此类专项支持。欧洲模式的突出特点还有关注受援效果和反馈，对援助整个过程进行监督和评估。根据援助效果不断修订援助计划，以期获得最佳产出。目前在欧盟官方网站上已发布了1997年以来的所有援助评估报告。自2000年以来，欧盟还将对外援助的评估报告按照年份、国家和地区、主题、融资渠道等进一步细分，管理更加科学化和规范化19。
3.典型案例。非洲的法语区国家由于其前身是法国殖民地的缘故，法国对其政治、经济、文化的影响力始终很强。一直以来法国把双边援助中的接近一半投入撒哈拉以南非洲，其中大部分是法郎区国家。在西非国家，可以非常容易地获得法国报纸，收看到法国电视台，例如法国国际台、法语国家电视台。在这些国家还有很知名的《青年非洲》杂志，该杂志是国际社会和非洲国家的桥梁纽带作用。这份刊物不仅提供了和非洲有关的政治经济专题，也包括文化社会等当地居民所关心的话题。这份杂志的编辑工作全部在巴黎完成，然后通过空运到非洲。同时法国不断强化自己在欧盟中的领导地位，通过综合机制来实现欧盟与非洲的合作关系，巩固自身经济政治地位。法国多边援助中超过一半是通过欧盟实现的。
欧洲与发展中国家临床试验伙伴关系（EDCTP）成立于2003年。该组织是欧盟为应对由三大主要传染疾病带来的全球卫生危机所做出的一个全新尝试。该组织旨在加快新型药物的发明和对旧药物的改良，同时也包括疫苗、检验设备以及治疗工作，工作的重点在撒哈拉以南非洲国家。该组织的成员包括14个欧盟国家、挪威、瑞士以及47个撒哈拉以南非洲国家。通过该组织，欧盟希望整合资源和资金，以产生更好的援助效果。2005年至2011年6年间，共签署了57份合作项目。2009-2010年，该项目在波斯瓦纳以及中非、西非多个国家开展艾滋病疫苗研发工作，取得了阶段性成果。该组织还关注民族资源发掘，信息交互网络建设等多个领域的合作。仅艾滋病预防和治疗一项，近五年来投资就高达280万欧元20。
截止2011年2月，该网络已拥有169个远程终端，并针对非洲当地医生护士举办技术培训1127场次。
英国通过推进援助资金总额和资金使用的透明度，加强援助资金和项目的有效性。为此，英国提出了一系列的援助评价方案。例如在疟疾防治方面，英国提出《监督与评估框架：打破循环，拯救生命与保护未来》的评估文件21。该文件提出了一套综合有效的评估过程，为实现全球疟疾行动计划和联合国千年发展目标做出巨大贡献。文件中简要阐述援助计划的意义，包括对疟疾流行形势和影响的分析，对有效干预措施和创新的需求，援助工作的原则和英国政府能够实现最大援助价值的评估。在具体监督层面，文件提出五个措施。包括常规项目监管、常规项目评估、中期评估、全球合作评估与监管以及最终评估。文件中所指的评估是对正在进行或已经完成的项目或政策的制定、实施及效果进行系统评价。评价不仅仅针对一个国家，还包括政策对地区或全球的实际影响。同时监督与测评的数据还将作为英国在国际会议报告及政策研究方面的重要事实来源。英国的援助监管工作将会由独立的监管小组完成。小组由多个学科的专家学者组成，例如医学、健康经济学、社会发展、统计学等。这个小组一方面作为观察和监督小组，另一方面在监管过程中也会提供受援国家技术支持，以最大化援助的综合效益。文件还包括配套的表格与实施细则。
二、南南卫生医疗援助模式分析
（一）印度模式
1.历史沿革。印度先民很早就开始移民非洲，还有不少印度人在殖民时期随英国人进入非洲。印度与非洲有着相似的历史，都曾经历过殖民统治。印度独立后，帮助非洲国家争取民族独立和解放。上世纪六十年代，印度对非洲的援助政策有所调整，影响力也逐渐减弱（Ruchita，2003）。1964年，印度政府实施“印度经济技术合作计划”，加大对非洲新独立国家的技术援助（朱明忠，2005）。该计划也成为印度对非洲援助模式中最为重要的特点。近年来，印度为争取世界大国地位，获得经济政治影响，更加重视对非援助，大力推行相应的经济外交政策，希望通过加强与非洲国家的联系，争取联合国安理会常任理事国地位（杨恕等，2008）。印度没有专门的援助机构，对外援助一般由外交部提出，然后经由财政部拨付。因此印度援助主要通过多边机构实施，如非洲统一联盟、联合国的援助计划等。其中，反侵略反殖民主义反种族隔离行动基金（AFRICA）就是在拉吉夫・甘地倡导下成立的（Ruchita，2003）。
2.特点及启示。印度模式的特点包括：充分利用地缘和文化优势；以技术输出为主要手段。
第一，充分利用地缘和文化优势。非洲大陆距离印度很近，利用便利的海上运输条件，可以降低运输成本，方便援助活动的开展。在具体援助过程当中，印度重点选择三类国家进行援助（朱明忠，2005）：一是印度移民较多的国家，如南非、毛里求斯、乌干达、肯尼亚等；二是在民族解放过程中曾经得到印度支持的前英国殖民地国家，如纳米比亚、津巴布韦、安哥拉、莫桑比克等；三是不结盟运动的积极参与国，如埃及、坦桑尼亚和赞比亚等。近年来，印度也将其经济技术援助和奖学金计划偏向非洲油气资源丰富的国家。印度与非洲在抗击殖民主义、种族隔离制度、贫穷、疾病、文盲和饥饿等方面有着共同的历史。非洲东部和南部拥有大量印度移民，印度裔非洲人已逐渐成为非洲社会的重要力量。非洲许多英联邦国家在语言文化和社会制度上与印度非常相似，凭借语言和文化的优势，很多印度移民较好地融入了当地社会，在医疗教育等领域占有重要地位。至今在非洲有280万印度人后裔，且很多印度人在非洲的教育、经济甚至是政治领域都有一席之地（徐国庆，2008）。印度对非洲的医疗援助也体现在积极开办学校和医院，为当地居民提供受教育的机会和质优价廉的医疗服务，有利于提高当地的发展水平。
第二，以技术输出为主要手段。由于印度自身经济特点和发展阶段的限制，其对非经贸战略的重点并不是大量提供援助资金，而是通过技术转移的方式，加强与非洲国家的交流合作。在平等互利的基础上，印度通过帮助非洲国家进行人力资本培训，将重点放在实现千年发展目标和人力资源发展角度，通过合作和分享经验的形式，促进非洲发展。印度经济技术合作计划和与其配套的英联邦非洲援助方案中涉及医疗的主要是提供药品等人道主义援助，以及向非洲国家派遣专业技术人员，帮助其开展经济建设。这些举措在非洲深入人心，颇受当地民众认可和欢迎。首次“印非论坛峰会”，计划耗资10亿美元推进“泛非电信网络计划”通过卫星、光纤和无线电网络平台将印度和53个非洲国家连接起来，以加强印度在非洲技术和医疗方面的力量。峰会上还宣布将非洲赴印留学生的奖学金增加一倍，并将每年为非洲培养技术人才的名额从以往的1100人增至1600人。印度在峰会上还承诺在未来5年为印非双边及非洲内部经贸往来提供54亿美元的信贷支持，生物医药等多个领域将优先获得支持22。第二届峰会上，印度进一步加强对非援助，将享受印度政府奖学金的非洲学生名额从目前的250名增至500名；将接受“印度技术与经济合作项目”培训的非洲工人名额从500名增至900名等23。
3.典型案例。在援助过程中，印度始终强调印度与非洲悠久的历史文化渊源，强调印度与非洲共同被殖民的历史和一衣带水的地理优势。比如印度政府所计划的泛非电信网络计划24就是试图通过卫星、光纤和无线电将印度与贝宁、埃塞俄比亚等53个非洲国家联系起来，以加强与非洲的交流和沟通。该项目的目的主要是为非洲国家提供普遍可及的基础教育与医疗卫生服务。非洲目前主要存在医疗技术人员缺乏的问题，较为发达的国家与不发达国家相比，城市与农村相比都存在很大差距。该项目从2004年开始实施，首先提供远程教育和远程医疗服务，并通过基础建设的不断完善，逐步实现电子商务、电子政务等多项服务。该项目主要由印度政府投资，数据库设在新德里，远程教育由7所大学和科研机构提供，远程医疗则由12所医院提供。共连接了非洲53个教学中心、53所医院、5所区域大学和5所区域医院。远程医疗的优势在于可以对农村和不发达地区提供普遍可及的医疗援助，专家和患者之间的无障碍沟通将大大提高治疗效果。同时与常规援助模式相比，远程医疗成本较低，技术更为先进。截止2011年2月，该网络已拥有169个远程终端，并针对非洲当地医生护士举办技术培训1127场次。与此同时非洲五所区域大学和区域医院还会针对当地的实际需求通过网络开展培训和组织医疗服务。2007年印度与埃塞俄比亚合建远程医疗网，建成后埃塞俄比亚的医生能够通过互联网及时获得印度医疗人员的指导，在一定程度上缓解了埃塞医疗专业人才紧缺的难题（杨恕，2008）。当埃塞俄比亚医生给病人看病遇到问题时，就可以到首都亚的斯亚贝巴“黑狮医院”寻求解决方法。该举措获得了当地居民的认可和欢迎，提升了印度在非洲的良好形象，扩大了印度在非洲的影响。
医疗援助是印度对非洲援助的重要领域，在多个层面均有表现。在政府层面，2004年印度政府为赞比亚免费提供了价值10万美元的抗逆转录酶病毒药品，之后还为赞比亚派驻了由两名医生和12名护士组成的医疗队，参与赞比亚艾滋病治疗项目。2006年，在联合国儿童基金会的倡导下，埃塞俄比亚、肯尼亚、乌干达、赞比亚、马拉维、莫桑比克和马达加斯加等非洲七国派代表前往印度西部的马哈拉施特拉邦，向印度的NGO——“公共卫生教育、行动和研究协会”学习降低新生儿死亡率的新方法。印度马哈拉施特拉邦的公共卫生教育、行动和研究协会的方法特别适用于在家中而非医院出生的婴儿，而且简单易行、成本低廉，适合非洲国家的国情，能有效地将新生儿出生一个月内的死亡率降低三分之二。在志愿者层面，印度的NGO——“关爱眼睛基金会”（IECF）在尼日利亚为超过9000名患眼部疾病的病人实施眼部手术，使他们重见光明。尼日利亚现有100多万盲人，由于医疗条件落后和资金缺乏，这些病人没有得到及时治疗，而印度IECF的善举对尼日利亚政府产生了积极影响，尼政府决定为IECF提供建筑用地，以建立永久的复明医院25。
（二）中国模式
1.历史沿革。中非友好关系源远流长，中国政府一贯重视加强和发展同非洲广大发展中国家的友好合作关系，并始终将之视为中国外交政策中最为重要的组成部分之一。中国不仅一直以来在政治上支持非洲国家，还提供大量援助资金帮助非洲发展。自中非合作论坛成立以来，中国成功举办四届部长级会议，中非关系全方位发展，中国也逐步形成了相对成熟的对非援助政策理念。在援助方式上逐步探讨将优惠贷款、项目合资合作、债务减免等新援助方式与医疗卫生援助、技术援助、人才培训、无偿援助等原有援助方式相结合，根据非洲国家切实所需，实施相应的援助。目前中国关注加强非洲卫生体系建设，在非援建医院和抗疟中心，提供医疗设备和抗疟物资，在共同防治重大传染性疾病方面加大合作力度。继续加强在公共卫生应急机制方面的合作，为非洲国家培训医护人员26。目前中国对外援助工作主要由商务部对外援助司负责。
2.特点及启示。中国模式的主要特点包括：不附加任何政治条件，不干涉别国内政；援助形式以物资与人员为主，资金为辅。
第一，不附加任何政治条件，不干涉别国内政。作为社会主义发展中国家，中国的援助政策最鲜明的特点就是不带有任何政治附加条件，中国始终坚持反对霸权主义，反对强权政治。中非构建“新型战略合作伙伴关系”，贯穿始终的一条核心原则就是援助不附加条件。这既是中国“不干涉内政”外交理念的根本体现，也是中国作为发展中国家对第三世界国家的支持和经验总结。与西方国家强调采取经济自由主义相比，中国更注重促进非洲国家提高自主发展能力。非洲大多数国家因殖民遭遇和现实问题与中国有类似的政治诉求。中国通过对非洲国家提供力所能及的援助，可以和广大非洲国家互为倚重，提升中国的国家地位。中国2006年发布《中国对非洲政策文件》，公开表明了中国对非政策的基本目标、措施和中国发展对非关系利益追求和行动方式。文件明确指出：“继续加强中非在国际事务中的团结与合作，对重大国际和地区问题经常交换看法、协调立场，在涉及各自国家主权、领土完整、民族尊严和人权等重大问题上相互支持。” “中国政府将根据自身财力和经济发展状况，继续向非洲国家提供并逐步增加力所能及和不附加政治条件的援助”27。坦桑尼亚前总统尼雷尔曾说：“无论是在中国给予我国的巨大经济和技术援助中，还是我们在国际会议的交往中，中国从来没有一丝一毫要左右我们的政策或损害我们国家主权和尊严的企图。”（石林，1989）
坦桑尼亚前总统尼雷尔曾说：“无论是在中国给予我国的巨大经济和技术援助中，还是我们在国际会议的交往中，中国从来没有一丝一毫要左右我们的政策或损害我们国家主权和尊严的企图。”
第二，以物资与人员为主，资金为辅。中国对非医疗援助主要采取的是提供药品和医疗器械、援建医院、派遣医疗队或来华培训，这主要是受中国当前经济状况和国家发展水平的限制，通过“建设一批医院、学校、抗疟中心、农技示范中心等社会公益和文化项目”，充分发挥我国优势，“实现了援外项目从传统的‘楼堂馆所’向‘民心工程’的扩展”28。2006年中非合作论坛北京峰会后，中国为非洲国家援建的30所疟疾防治中心均已挂牌设立，并正在为28个非洲国家援建医院，连续3年向36个疫情较重的非洲国家提供抗疟药品。据统计，2010年，中国在加纳、几内亚、贝宁等国共建成11所医院，提供医疗设备、药品和其他物资，向非洲41个国家派遣援外医疗队42支，队员559名；治疗患者约122万余人次，培训当地医务人员4.6万余次；中国还在此基础上大胆尝试，为赞比亚提供九套移动医院，在坦桑尼亚建立双边眼科合作中心等29。
3.典型案例30。中国对非援助五十多年来一直秉持不附加政治条件、不干涉别国内政的原则，努力实现互利共赢。几内亚总统阿尔法・孔戴出席2011年夏季达沃斯论坛时明确表示中几之间不是在用资源换资金，几内亚着眼于与中国之间建立长远的强劲的“伙伴关系和双赢关系”31。博茨瓦纳总统菲斯特斯・摩格则表示，“中国人对待我们是平等的，而西方则把我们视为他们的子民”（Price， 2005）。中国的援助不是传统意义上的援助，没有恩赐与等级，而是平等互助的关系。2005年联合国首脑会议筹资会议上，中国政府明确表示，尽管中国是中低收入的发展中国家，但仍将尽最大努力支持和帮助其他发展中国家加快发展，让21世纪成为“人人享有发展的世纪”32。2008年世界金融危机席卷全球，西方传统援助国纷纷提出减援措施，中国政府则明确承诺，不会因金融危机而减少对非洲的援助，同时在平等互利的基础上扩大对非贸易与投资，帮助非洲国家增强可持续发展和抵御风险的能力，并积极敦促国际社会切实履行过去所作的承诺，为帮助非洲国家渡过难关创造良好的外部环境33。尽管对外出口严重下降，同时还遭受汶川地震的损失，中国仍然认真落实在中非峰会做出的郑重承诺，并在2009年中非合作论坛第四次部长级会议前完成了所有的任务（李安山，2011）。2010年，温家宝在联合国千年发展目标高级别会议上表示，“推动发展中国家民生事业发展，这是中国对外援助的首要目标。”2015年以前，中国将再为发展中国家派遣3000名医疗专家，培养5000名医务人员，为100所医院提供医疗器械、药品等，重点用于妇幼卫生及防治疟疾、结核、艾滋病等疾病；向全球艾滋病、结核病和疟疾基金捐款1400万美元34。
1963年，中国向阿尔及利亚派出第一支医疗队。截至目前，中国已向69个国家派遣了援外医疗队。截至2009年底，中国累计对外派遣21000多名援外医疗队员，经中国医生诊治的受援国患者达2.6亿人次。2009年，有60支援外医疗队，共1324名医疗队员，分别在57个发展中国家的130个医疗机构提供医疗服务。援外医疗队员治愈了大量常见病、多发病，并采用针灸、推拿以及中西医结合诊疗方法诊治了不少疑难重症，挽救了许多垂危病人的生命。援外医疗队员还向当地医务人员传授医疗技术，促进了当地医疗卫生水平的提高。中国援建的也门塔兹医院、中非友谊医院、几内亚比绍卡松果医院、津巴布韦奇诺伊医院、乍得自由医院等，为解决当地人民看病就医困难做出了积极贡献35。赞比亚的基础医疗设施严重不足，尤其在农村地区。中国政府向赞比亚提供5300万美元贷款用于该国移动医院建设。2010年12月，移动医院已建造完毕交付使用。每套移动医院配备12台医疗车、3名医生和1名技术服务人员，将为赞比亚九个省提供急需的医疗服务。流动医院是保障边远地区、不发达地区群众卫生医疗的重要设备。近年来，非洲、中东等地应急救援移动医院需求量较大。正常情况下，移动医院组装只需20分钟，组装好的移动医院基本具备了综合性医院的全部功能，包括内科、外科、五官科和妇产科等多个科室，可提供手术、急诊、放射、化验、重症监护、药房、病床等医疗功能。移动医院可以建设在任何地方，即使在无水无电情况下仍能正常运转。
三、中国对非医疗卫生援助政策展望
2012年中非合作论坛第五次部长级会议即将召开，将为接下来三年的中非合作计划做出部署。中非医疗卫生合作成果丰硕，通过对五种医疗援助政策模式的分析，展望中国医疗卫生援助政策。
（一）坚持不附加任何政治条件
从发展角度而言，西方所谓的民主模式和政治附加是否能够有效地在非洲国家实现，是一个有待商榷的话题。任何国家都有自己的历史与文化，在发展的过程中也会遇到不同的问题，坚持不附加政治条件，鼓励非洲国家按照适合自身发展模式的方式进行发展，有利于中国和非洲国家共同的利益。发展是硬道理，如果国家政治不稳定，政权更替频繁，将更不利于有效地实施援助。因此中国应始终坚持不附加任何政治条件，坚持“真诚友好、平等互利、团结合作、共同发展”的中非交往与合作原则，这也必将是中非关系长盛不衰的动力。
（二）援助资金渠道多样化
单纯依靠大量资金投入的援助对于尚处于发展中国家的中国而言是不现实的，同时也是不经济的。从经济学视角分析，援助由于存在边际收益递减的规律，单纯依靠资金投入而不通过相应的经济体制变化吸收，是不能达到效率最优化的。采用投资、贸易和援助相结合的模式，能够尽可能最大限度地利用资源，同时也能够满足南南合作过程中所需要的互利互惠。在筹措援助资金的过程中，积极倡导公私合作制度，将公共资源和私人资源相结合，共同解决资金和技术来源，确保援助的可持续性。同时适当引入私人资本和社会资源，能够有效带动当地企业发展，完善社会制度，实现援助的可持续化。
（三）援助实现形式层次化
援助实现的形式不仅仅有政府与政府之间的合作和交流，也包括志愿者和相关公益组织、企业以及国际组织的参与。强化政府在援助过程中的主导作用和引领作用，同时鼓励以志愿者、非赢利性医疗机构和公益组织的形式参与到援非中来，能够更好地实现援非的广度和深度。援助本身的目的是实现国家民族的发展，尤其是人类发展。而对于非洲国家而言，符合其社会文化的援助才是最有生命力的。从印度模式中不难看出，加大对当地企业的了解，融入社会，有利于维系援助，提高援助效率。
（四）援助管理评价制度化
目前我国对外援助尚未制度化，管理部门较为庞杂，监管也有难度。建立完善的援助机制有利于援助本身，也有利于对外宣传和国家形象的塑造。就国家对外援助管理部门而言，我国应整合中国国家扶贫中心、商务部外援司、国际经济合作事务局、国际经济技术交流中心等多家单位力量，与外交部、财政部等有关部门和机构现有的部际协调机制升级为统一的对外援助机构，如中国发展援助委员会，专门负责对外援助的政策制定、部门协调、计划实施、监督评估工作。委员会的成立有助于增加国内外企业与个人的参与，促进国际发展和世界和谐。就全球援助而言，该机构还应担负起与其他国家相应机构、世界组织的沟通对话，适当设立国外分支机构，使援助更加普遍可得。在监管方面，应出台相关法律法规，并将对外援助制度化。吸收国外测评体系的积极部分，制定符合我国和受援国情况的相应评价标准，使援助监管和反馈渠道畅通。
四、结语
发展中国家为发展民族经济和建立国际经济新秩序而成立的南南合作机制已经走过了将近40年的历程。南南合作的基础是平等互利。尽管国情和经济发展状况不尽相同，由于参与者都是发展中国家，普遍存在底子薄、发展资金不足等问题，为南南合作的进一步扩展带来了一些困难。
在卫生合作领域，南南合作的意义十分明显。南北合作的优点在于经济上有大量和稳定的资金流的投入，但在政治上难免出现推行所谓“自由民主”的附加条件；而南南合作的优点在于经济上更加重视合作与投资，历史文化上有共同点，缺点在于资金和投入方面会受到客观条件的限制。医疗卫生援助的最终目的是实现人类的发展。这不仅仅需要投入资金，更需要的是建立一种完善的医疗卫生机制。为实现这一目标，南南卫生合作就必须在实现综合发展的高度进行统筹，加强制度建设，激发民族内生的发展动力。
发展南南卫生合作，首先要保持平等互利的合作基础，求同存异，保持各民族国家发展的特点，适应自身历史文化条件。其次要着力提升发展中国家发展程度，以人为本，改善民生，全面综合地评价合作效果。再次要吸收发达国家在制度管理层面的科学经验，做好前期计划、实施监管、后期评价，以提高合作效率。最后在发展的过程中应始终注重文化的交流，充分发挥南南合作的优势。
［作者单位：北京大学经济学院］
注释
1 美国国际开发署正式成立于1961年11月3日，但其历史可追述到二次大战结束，即1945年。http：// www.usaid.gov/about_usaid/usaidhist.html.
2 Gate， S.F.， 2008. from James Gerstenzang， In Tanzania，Bush urges Congress to renew AIDS relief program as it is. Dems argue for less focus on abstinence， maybe more funding. The Los Angeles Times， 18 February 2008.
3 PEPFAR http：//www.pepfar.gov/about/index.htm.
4 USAID http：//www.usaid.gov/our_work/global_health/ home/Countries/index.html.
5 USAID http：//www.usaid.gov/locations/sub-saharan_ africa/sectors/health/index.html.
6 PEPFAR http：//www.pepfar.gov/ppp/index.htm & http：// www.pepfar.gov/strategy/global_context/134290.htm.
7 案例来源：REPORT TO CONGRESS Health-Related Research and Development Activities at USAID，2010.
8 案例来源：USAID http：//www.usaid.gov/stories/ ethiopia/ss_eth_volunteer.pdf.
9 案例来源：PEPFAR http：//www.pepfar.gov/press/ docs/130555.htm.
10 日本外务省http：//www.mofa.go.jp/region/africa/ ticad/what.html.
11 日本外务省. 官方发展援助白皮书. 2010 http：// www.mofa.go.jp/policy/oda/white/2010/index.html.
12 JICA's Operation in Health Sector：Present and Future. 2010（9）.
13 JOCV http：//maroc-env.jocv.net/.
14 案例来源：Japan's Cooperation for Africa.Together，toward and future. Ministry of Foreign affairs of Japan.2005.
15 EUROPEAID http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do？uri=COM：2006：0870：FIN：EN：PDF.
16 DFID. http：//www.dfid.gov.uk/What-we-do/Key-Issues/Health/Non-communicable-diseases/.
17 NEPAD. http：//www.nepad.org/humancapitaldevelopment/health/about.
18 EUROPEAID. http：//ec.europa.eu/europeaid/how/ finance/dci/investing_en.htm.
19 EUROPEAID http：//ec.europa.eu/europeaid/how/ evaluation/evaluation_reports/index_en.htm.
20 案例来源：http：//www.edctp.org/Our_Work.727.0. html.
21 DFID. http：//www.dfid.gov.uk/Documents/publications1/ Evaluation-framework-malaria.pdf.
22 新华网http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-04/09/content_7947185.htm.
23 新华网http：//news.xinhuanet.com/world/2011-05/25/ c_13892692.htm.
24 http：//www.panafricanenetwork.com.
25 Indian NGO Conducts Free Eye-surgeries On 9000 Nigerians http：//www.ngonewsafrica.org/2009/11/indianngo-conducts-free-eye-surgeries.html.
26 中非合作论坛沙姆沙伊赫行动计划http：//www.focac. org/chn/ltda/dsjbzjhy/bzhyhywj/t626385.htm.
27 中国对非洲政策文件 2006年1月12日http：// news.xinhuanet.com/world/2006-01/12/content_4042333. htm.
28 商务部援外司， 中国对外援助基本情况，http：//yws.mofcom.gov.cn/aarticle/b/ d/200701/20070104267249.html.
29 商务部国际贸易经济合作研究院。中国与非洲经贸关系报告2011。
30 新华网http：//news.xinhuanet.com/fortune/2010-12/ 15/c_13650380.htm.
31 http：//www.ftchinese.com/story/001040725.
32 新华网http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2005-09/16/ content_3497985.htm.
33新华网http：//news.xinhuanet.com/world/2009-02/ 20/content_10854504.htm.
34 中国政府网http：//www.gov.cn/ldhd/2010-09/23/ content_1708228.htm.
35 中国的对外援助http：//www.china.com.cn/guoqing/ 2011-10/12/content_23608910_4.htm.
世界各国在援助非洲医疗卫生事业发展过程中起到了重要作用。每个国家和组织由于其与非洲国家历史渊源不同，政治、经济、文化发展水平不同，在援助的具体形式上也各有特点。本部分将援助按照南北合作和南南合作分开并选取其中代表国家分析其援助模式，其中南北合作以北美模式、日本模式和欧洲模式为代表，南南合作以印度模式和中国模式为代表。
