陆继锋

摘 要： 作为整体型政府构建的重要内容，应急管理综合化旨在密切应急管理主体间联系、凝聚资源、促进协同，以提高管理效率。西方各国提出了应急管理综合化概念，构建了综合性应急管理模式，并从组织机构、法律法规、预案体系和信息系统等不同维度进行了改革。当下，西方国家应急管理呈现出由单兵作战向主体协同、由单纯事后处理向全过程应对、由单个国家管理向全球合作等综合化特征。借鉴西方应急管理综合化改革经验，有利于推动我国应急管理改革，提高应急管理水平，促进社会和谐稳定。

关键词： 应急管理； 公共安全治理； 行政管理改革； 整体性政府

中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.001

当下，人类社会风险和突发事件不断增多，日益呈现出整体性和一体化特征。作为对公共安全形势的回应和管理“碎片化”弊端的反思，综合化已经成为世界各国应急管理改革的重要趋势。我国自2003年“非典”以来，逐渐构建了具有中国特色的应急管理机制。随着改革开放的不断深入，我国公共安全形势发生了变化，面临着多发频发的突发事件以及不断叠加的风险挑战。为此，党的十八大提出要切实加强公共安全体系建设，党的十八届三中全会提出围绕公共安全体系建设加强体制机制改革。借鉴西方国家应急管理综合化改革经验，可以增强我国应急管理合力，是公共安全体系建设的重要内容。

一、应急管理综合化及其提出的背景

（一）应急管理综合化的内涵

美国学者维恩·布兰查德在其《应急管理与相关术语、定义概念、缩略语、组织、项目、指导、执行命令与法律指南》一书中提出：应急管理综合化是一种整合性方法，应涵盖管理各阶段，包括各类型紧急事件与灾害，涉及各层次的政府和私有部门；它意味着在不同阶段中，均应整合所有行动者应对所有类型的灾害。美国应急管理署首任长官约翰·马西提出的“一体化应急管理体系”（IEMS）以及美国政府2011年正式提出的“全社会参与”（Whole of Community）理念都是对应急管理综合化的经典概述。我国学者王宏伟认为，应急管理的综合化包括多元主体共同参与，体现“全风险”原则并将其贯穿于全过程各阶段，具有“全参与、全风险、全过程”等特点。[1]236 由此可见，应急管理综合化其实就是在整体意识和系统观点指导下，通过机构改革、制度建设、信息整合等途径，从横向上消融部门间壁垒并以政府为主导，吸收公众参与，注重联动互动；纵向上理顺层级关系，建立指挥系统和管理链条，追求统一有效。应急管理综合化目的是密切应急管理主体间联系、凝聚应急资源、促进应急力量协同，以提高应急管理效率。

（二）应急管理综合化改革的背景

1. 对整体性政府构建的回应。工业革命在提高生产力的同时也催生了以等级、分工、分层和规定严格细致为主要特征的官僚制，劳动分工、专业化等理念被运用到政府管理中，推动了政府管理革新。从20世纪70年代开始，西方各国又掀起了以“政府再造”为主要内容的新公共管理运动，将市场竞争机制引入政府管理，倡导单位分权，在政府内建立分散的小型化部门。注重分工、竞争和强调专业化虽有利于提高行政管理效率，但却削弱了政府部门权威，淡化了部门间协作。为修正传统官僚制过于专业化、制度化和新公共管理改革过于市场化、竞争分权等弊端，达到部门整合、机制协调之目的，以英国为代表的西方国家从20世纪90年代开始启动了以“整合、参与、协同、服务”为核心理念的新一轮政府改革运动，其主要内容之一是排除协同行政障碍，促进部门间合作，提供整体性公共服务，构建整体性政府。毫无异议，应急管理综合化是对整体性政府构建改革的回应。

2. 对应急管理对象特征的适应。当下，应急管理对象正在发生新的变化。（1）灾害与风险的“一体化”。全球化将人类社会连接成为了一个整体，延伸了风险链条，增加了风险系数，使得灾害可在瞬间轻松地逾越国界，每个族群甚至个体随时都可能接受同一种灾害或风险影响，增加了不同个体和群体的风险“在场感”。同时，全球化也可以让风险迅速扩散，制造出更大风险和灾难，其冲击和破坏程度已超出单个国家或某个层级政府能够解释和控制的能力范围，需要综合应对。（2）突发事件的“复杂多变”。突发事件本身是由多个不良因素构成的综合体，各因素间关系错综复杂。突发事件不但诱因复杂且联动并发。就其影响及后果看，它一般会影响多个领域，威胁大众群体，具有面广特征和多变效应。同时，作为天灾人祸的混合，突发事件在变化多端的自然环境、日益精深的技术体系面前，其复杂多变程度已远远超出了单部门或个人应对能力，愈发需要充足的人力物力和技术整合以协同应对。

3. 克服应急管理“碎片化”弊端的需要。“碎片化”是当前应急管理的一大弊端。如整体性理念与系统意识缺失，应急部门职权不清甚至相互推诿，应急政策关联性不够，应急力量缺乏整合，应急资源分散甚至浪费等都是“碎片化”弊端的呈现。从更深层意义而言，有资源无整合、有参与无协同、有力量不联动等皆可视为应急管理“碎片化”。应急管理“碎片化”危害性相当大：（1）应急资源分散内耗，造成巨大浪费，与日益复杂的叠加性风险不相适应；（2）应急管理主体间协作不够，相互推诿，难以形成应急管理的合力；（3）应急管理过程断裂，突发事件应对力差。应急管理“碎片化”的存在，让应急管理主体出现了应急力疲软现象，不但容易错过最佳救援时机，也会带来损失甚至严重后果，从而造成民众困惑、不满甚至失望。综合化改革也可谓是克服应急管理“碎片化”弊端的一剂良方。

二、西方国家的应急管理综合化改革

（一）西方国家应急管理综合化改革历程与模式

综合化是西方各国应急管理变革的主轴和趋势。以美国为例，20世纪70年代末卡特政府就成立了由多个联邦部门与赈灾单位合并而成的应急管理署（FEMA），专门负责应急管理机构协调，将分散在各州各部门的应急职能集中起来，促进应急与民防功能整合，被誉为美国应急管理史上具有里程碑意义的大事。[1]237 克林顿当选总统后，任命詹姆斯·李·维特接管FEMA并对该机构进行了大幅度改革，从外部加强了与各州及地方应急管理部门的联系，理顺了FEMA与国会、媒体等外界的关系，综合性得到进一步增强。[2]9·11事件后，为配合成为政府应急管理主要任务的反恐行动，美国联邦政府提出了“国土安全”概念，成立了专司国土安全的北方司令部，将应急与应战整合在一起，着重培养各军种之间、军地之间的综合应急能力。[1]240 为进一步整合应急资源，美国还在反恐中组成了由国防部、国土安全部两大重量级部委牵头，联邦调查局、中央情报局、国务院、特勤局、司法部、财政部等单位参加的联合跨部门小组（JIACG）。卡特里娜飓风后，美国政府在《联邦响应计划》的基础上实施了旨在促进联邦政府、州政府和地方政府应急管理协调整合的《国家响应计划》，突出对自然灾害的整体预备能力；[3] 2008年，美国又实施了《国家响应框架》，其目的之一就是整合包括社区、私营部门、非政府组织、州政府、联邦政府等力量，综合应对各种风险和突发事件。[4] 2011年，美国政府围绕“全国准备和提升核心能力”的主题对其应急管理体系进行了重构，[5] 其应急管理综合化程度达到了历史最高水平。

此外，英国、加拿大、澳大利亚、韩国、日本等国家亦在综合改革方面做出了探索和努力，在应急管理中开始出现由单兵作战向主体协同，由单纯事后处理对向全过程应对，由单个国家管理向全球化合作转变等综合化特征，并提出了三种典型的应急管理综合化模式。[1]232-268（如表1所示）

（二）西方应急管理综合化改革的维度与内容

1. 科学设计最高领导机构。西方各国多由国家首脑或行政首长任应急管理最高指挥官，以专门委员会或联席会议为中枢，辅助指挥协调应急管理工作。如，美国将总统和国家安全委员会作为国家应急管理最高决策机构，国土安全部和联邦应急管理署则是综合协调机构；英国首相和国内紧急情况委员会是决策机构，内阁办公室和国内紧急情况秘书处是协调机构；日本则建立了首相、安全保障会议、中央防灾会议的决策机构，内阁官房、危机管理总监作为综合协调机构；以色列设有以紧急状态法令为依据，以总理和安全内阁为核心，以国家安全委员会为最高决策机构，相关部门分工协作并发挥整体作用。[6] 西方国家的具有综合化特征的领导机构设计为应急管理科学高效提供了坚实保障。

2. 加强应急法律法规建设。西方国家大多构建了较为完善的应急管理法律法规体系，综合性特征明显。如，日本制定了以《灾害对策基本法》为基础，专门法律为主要组成部分的近200部法令；澳大利亚先后制定了包括《紧急救援法》、《危机管理法》等法律法规在内的较为完善的应急法律体系；[7]9 美国则拥有包括《全国紧急状态法》、《反恐怖法案》、《国土安全法》、《联邦灾害救助法》在内的100多部应急法规；韩国构建了针对自然灾害、战争灾害和人为灾害为主的完整的应急法律体系。[8] 西方国家完善的应急管理法律法规成为其应急管理科学规范提供了抓手，促进了应急管理法治化进程。

3. 制定和完善应急预案。西方各国注重预案在应急管理中的统筹作用，着力构建预案体系。其中，英国是最早制定应急预案的国家。英国政府的应急管理部门更是视应急预案制定为其核心职责，建立了以总体应急预案为核心、专项应急预案为支撑的预案体系；美国于2004年就发布了适用于联邦范围的具有总体应急预案性质的《全国应急响应计划》（2008年将其升级为《国家响应总体框架》），各州也建立了专门预案。[7]10西方国家完善的预案体系保证了综合应急规划的实施，为应急管理活动开展提供了基本规范。

4. 设计开发应急管理系统。西方各国注重以应急管理系统构建促进应急资源和信息整合。如，美国早在20世纪70年代初，就结合在加利福尼亚火山喷发造成的火灾处置中出现的问题，开发了针对突发事件的指挥系统并以应急现场协调相应框架而加以推广；1991年美国加州政府结合火灾应急响应开发了标准应急管理系统；“9·11”事件后，美国联邦政府建立了国家突发事件管理系统并于2004年被所有联邦机构采用，美国各州政府、地方政府若想获得联邦应急准备基金资格就必须采用该系统。[4] 西方国家开发的应急管理系统在确保应急管理活动统一指挥和科学决策方面起到了重要作用。

三、西方国家应急管理综合化改革的启示

综合化一直是我国应急管理改革的重要取向。早在20世纪80年代末，我国就成立了 “国际减灾十年”委员会，标志着自然灾害应急正从单一灾种被动救援向多灾种主动防治转变。2003年，我国提出要提高政府整体应对危机能力，党的十六届四中全会将应急管理工作纳入社会主义和谐社会建设总体布局。2005年，国务院设置应急管理办公室，履行信息汇总和综合协调等职能，在组织机构上体现了综合化特征。国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》提出要建立健全应急管理体系，为应急管理综合化提供了制度性保障。2014年，习近平同志提出总体国家安全观，明确了应急管理综合化改革的指导思想。由于我国应急管理起步晚，正处于起步探索阶段，应急管理改革可谓任重道远。而西方国家应急管理综合化改革能给我们一些启示。

（一）以行政管理体制改革为契机，优化应急管理机构和职能

面对当前各种危机和突发事件，最关键的是结合行政管理改革不断优化现有机构与职能。从西方国家看，“大政府、大社会”是其应急管理改革的重要特征，[9]它们不但建立了应急管理决策指挥机构，也建立了综合协调部门，部门间分工科学，职能明确，并致力于部门间的协作和整体应急合力的打造。我国应急管理改革应在结合自身实际基础上，借鉴西方改革经验，以行政管理体制改革为契机，建立党和国家领导人亲自指挥的常设性应急管理中枢，横向协调相关部委、军队、武警等各种力量；纵向上加强应急管理的垂直领导，提升突发事件应对指挥能力、综合协调能力。同时，仿照西方国家做法，建立我国的应急管理专家委员会议或公共安全会议，定期召集相关部门和专家开展专题研讨和应急评估，提高决策水平。

（二）完善应急管理法律法规和预案，推动法规和预案体系化

应急管理法律法规和应急预案规定着应急管理主体的责任和义务，凝聚着各方承诺和共识，为依法应急管理提供了规范。西方各国政府不但重视应急管理法律法规和应急预案制定工作，尤其注重推动应急管理法规和预案的体系化建设。我国尽管已初步构建了应急管理法规体系，但部门法色彩明显，协同性不足，整体性欠缺；虽然形成了《总体应急预案》指导下的专项预案、部门预案、企事业单位预案等在内的预案体系，但预案间衔接不够，实用性和实效性欠缺。今后，我们应结合我国公共安全形势和依法治国进程，以体系化和整体化为着眼点，从中央和地方两个层面及时修订相关的法律法规，维护应急管理主体权威与合法性，加大应急预案实效性评估，发挥应急管理法律法规和预案在应急管理中的整体性作用，最大限度内防止突发事件对整个社会生活和社会秩序的冲击。

（三）设计开发应急管理信息系统，促进应急管理信息的集成

信息收集传递和加工整合共享是应急管理综合化的关键，直接决定着应急管理水平。西方各国政府均重视信息在应急管理中的作用，依托现代技术构建了强大的信息管理系统，发挥其在应急指挥决策中的作用，减少不良信息对应急管理活动的冲击和干扰。我国已经迈开了应急管理信息化建设步伐，但应急管理信息不全、失真、“碎片化”等现象一直困扰着应急管理水平和效率提升。今后，可以借鉴西方经验看，依托信息技术构建一个能集成相关信息，最大化服务应急管理活动的信息管理系统，让应急管理走出信息“孤岛”，以促进信息在不同层级部门、不同管理节点的互联互通和综合集成。应急管理系统建设应明确目标，突出标准化和规范化，最重要的是要促进已有各层级系统之间的优化整合，保证系统建设的完整性，服务应急管理活动。

加强应急管理改革，提高应急能力是事关国家经济社会发展全局，保障人民群众生命财产安全的大事。应急管理综合化改革最重要的是要结合我国公共安全形势并大胆借鉴西方经验，以全面深化改革为契机，积极稳妥地加以推进，以提高我国应急管理水平，促进社会稳定和谐，切实维护最广大人民的根本利益。

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[责任编辑、校对：党 婷]