陈廉+林汉川+彭见琼

摘要：小微企业是我国“大众创业、万众创新”的主力军，但目前税费负担已成为小微企业生存和发展的核心挑战之一。现行小微企业税收优惠政策在广度、力度和深度方面都不够，导致其效果欠佳，未能助推小微企业走出困境。我国三轮重大减税让利实践和发达国家发展经验表明，对小微企业实行减税让利政策是刺激经济发展的重要因素。因此，当我国经济步入“新常态”发展阶段，实施综合性税收优惠政策是小微企业解困与发展的最佳政策选择。

关键词：小微企业；综合减税；遵从成本；简单税

中图分类号：F812.42文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-0025-03

一、税费负担已成为小微企业发展的核心挑战之一

我国经济已进入由高速增长转向中高速增长的“新常态”。[1]面临经济发展速度减缓，政府提出以“大众创业、万众创新”激发全社会创造力，打造发展新引擎。李克强总理指出小微企业是就业的主要载体，蕴藏着巨大创新活力，必须加大对小微企业的政策扶持。

小微企业是指小型企业和微型企业。我国2011年发布了《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号），依据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合不同行业特点制定了小型和微型企业的具体标准。至于个体工商户是否归属于小微企业范畴，政界和学界达成共识，认为在我国个体工商户视作小微企业（陈剑林，2007；郎咸平，2011；张陆，2011）。因此，笔者所指的小微企业是指包含个体工商户在内的小型企业和微型企业。国家工商总局调查显示，截至2013年年底，我国小微企业共5606.16万户（其中个体工商户4436.29 万户），占到企业总数的94.15%，已经解决1.5亿人口的就业。[2]新增就业和再就业人口的70%以上集中在小微企业。在大力推进“双创”活动的背景下，小微企业“铺天盖地”格局逐步显现。国家工商总局数据显示，2015年前三个季度全国小微企业达305.18万户，占新登记企业总数的96.62%。[3]

但相关调查显示，我国小微企业面临着“四贵三难”（用工贵、用料贵、融资贵、间接费用贵；订单难、转型难、生存难。）的严峻困境，[4]沉重的税负使得小微企业难以保持发展的张力。世界银行2011年11月到2013年3月期间在中国调查了270家企业主和高级经理，其中人数在5-19人的小微企业593家，结果显示15.1%的企业认为高税率是阻碍发展的第三大原因。[5]2014年3月，北京国家会计学院公布《中小企业税收发展报告》显示，小微企业的税负较高，新三板企业综合税负远高于其他板块企业。[6]世界银行2012年10月公布的统计数据显示，国际上小微企业税负平均为20%，而我国小微企业综合负税高达40%～50%。[7]事实表明，过重的税负抑制了我国小微企业的市场竞争力，使其难以抵御高成本时代带来的冲击。世界银行发布的《2016年营商环境报告：测评监管质量与效率》显示，在189个经济体中，中国在“缴纳税款”方面的得分仅排名第132位，大大高于美国、加拿大、新加坡等国家。而2009-2014年我国税收平均增长率高达14.89%，远高于2014年GDP增长率7.4%和近五年的年均增长率8.42%。可见，税负已严重挤压了小微企业利润，抑制了小微企业再生产和科技研发能力，也是导致小微企业难以发展起来的重要原因。目前，原材料、用工成本、融资成本、土地成本等不断上涨且这些经营成本具有刚性特点，由于小微企业自身抗风险能力和消化成本能力较弱，因此生产和发展面临着严峻挑战。

破解我国小微企业当前困境的首要任务是要“保生存，促发展”，防止在高成本时代多因素叠加致使其大量“夭折”。只有加大对小微企业实施以减税让利为重点的优惠政策，减轻“四贵三难”带来的冲击，才可能缓解小微企业的生存危机，进而释放小微企业的社会活力，推动“大众创业、万众创新”。

二、现行小微企业税收优惠政策缺乏广度、力度和深度

近年来，虽然我国陆续出台了一系列旨在减轻小微企业负担、促进小微企业发展的政策文件，但小微企业的生产经营困境仍在加剧，企业盈利能力下降，亏损面增加。据《中小企业税收发展报告》数据显示，12.93%的企业认为“较重的税负”是经营过程中除“用工成本上升”（17.67%）及“原材料成本上升”（14.76%）以外最主要的困难。而减少税费成为小微企业最迫切的政策需求。目前，国家推行的税收优惠政策未能助力小微企业解困，究其原因，在于现行小微企业税收优惠政策缺乏广度、力度、深度。

其一，现行小微企业税收优惠政策扶持对象不精准，政策覆盖面狭小，未惠及所有小微企业。虽然早在2011年6月，工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部就联合印发了《关于印发中小企业划型标准规定的通知》，明确界定了中型、小型和微型企业的标准，但是在官方统计上，我国并未按照中小企业划型标准进行统计，而一般只对规模以上企业进行统计，这种统计口径上对小微企业的忽略或忽视，不仅映射了小微企业当前的社会地位，而且不利于摸清小微企业的发展情况，有碍于税收决策的研究和制定。而且，四部委对小微企业的确定标准比较宽泛，税法规定的小型微利企业和小规模纳税人则更为狭义。而目前关于企业所得税、增值税和营业税优惠政策扶持的对象却是小型微利和小规模纳税人。这种不一致，反映了政府部门在小微企业认定标准上的观念冲突及部门利益冲突。[8]现有税收优惠政策扶持对象与小微企业存在极大偏差，意味着政策仅涵盖了极少企业，大部分小微企业被税收优惠政策“拒之门外”。2014年《中小企业税收发展报告》调查发现，1447家小微企业中，获得所得税优惠的企业仅有17%，83%的小微企业未获得优惠。

其二，现行小微企业税收优惠政策扶持力度不足，“门槛”高，无法实质缓解小微企业经营困境。以年应纳税额在30万元以下的小型微利企业为例，按照最新企业所得税优惠政策，其优惠所得税税额只减少4.5万元以下，虽比过去有所提高但优惠力度依然偏小，难以起到支持企业发展的作用。小微企业在资产规模、就业人数、收入规模、纳税规模方面都相对较小，在税收减免与大企业适用相同比例，其实际获得优惠力度并不大。[9]如2014年北京市国税局为企业办理减免税314亿元，而为小微企业减免税额为3.4亿元，[10]仅占减免总额的1.08%。同时，不少政策还为企业设置了种种“门槛”，使得许多小微企业难以享受税费优惠政策。比如小微企业关税免征条款就规定必须满足三个条件：国家鼓励发展的投资项目；进口项目自用；国内不能生产的先进设备。政策规定免征残疾人就业保障金要求小微企业在职职工人数在20人以下。“门槛”的设定使一大批小微企业注定成为税收优惠政策的“旁观者”而非受益者。可见，现行税收优惠政策因其扶持力度弱而无法真正助力小微企业“脱贫解困”。

其三，现行小微企业税收优惠政策体系深度不够，缺乏系统性的规划和实施。笔者跟踪调查国家工商总局小微企业名录公示的扶持政策发现，在大量的小微企业税收优惠的法规中，只有《中小企业促进法》属于法律，其他通知类文件由国务院及其各个部门制定，属于行政部门规章。政府多个部门独立出台政策不仅使小微企业税收政策缺乏系统性和协调性，而且在实际执行中给小微企业带来困惑和不便，导致政策落地效果大打折扣。现有政策缺乏系统性的总体规划，导致宏观层面上对小微企业发展给予的引导和扶持效应不突出。如许多支持小微企业的税收政策往往规定了有效期，而并非长期有效，对于这些政策是否应当长期执行缺乏研究和规划。此外，我国虽然在多个税种方面制定了对小微企业的税收优惠政策，但现行税收政策侧重于资金扶持和减轻税负，而在促进小微企业产业升级、技术进步、经营管理水平方面缺少系统性的政策扶持。

因此，为推动我国小微企业解困，应制定实施更大幅度的减税让利政策，不断提升政策覆盖广度、加大政策扶持力度、拓展政策系统性深度。

三、综合减税是小微企业解困与发展的最佳政策选择

2015年，为更好地顺应和引领经济发展“新常态”，我国政府积极提出并着力加强“供给侧改革”。其中，为企业经营创业活动“松绑”“减负”（贾康，2015）和减税减费（周天勇，2015）是推进“供给侧改革”实现路径之一。 “拉弗曲线”很好地解释了减税政策对总产出的供给效应。因此，向企业实施减税政策，激发微观经济活力是新一轮“供给侧改革”的应有之义。2011年以来，我国实施的“营改增”结构性减税，确实使小微企业有所获益。但如前所述，由于减税对象不够精准、税收扶持力度不足和政策体系缺乏系统性，现有的税收优惠政策还无法真正使小微企业走出困境。因此，建议对小微企业实施全覆盖、强力度、综合性的减税政策。

所谓综合减税政策，是指基于拉弗曲线原理针对小微企业实施简化税种、降低税率、免除杂费以及给予微型企业“免三减二”的综合税收优惠政策。

第一，简化税制、统一税基，降低纳税遵从成本。虽然政府不断出台税收优惠等政策，但各地税收“优惠政策形式复杂，缺乏规范和统一” ，[11]导致小微企业税收遵从成本高。①研究表明，复杂的税制是造成我国中小企业税收遵从成本远高于国际平均水平的主要原因。目前，小微企业所承担的税费繁多，不堪重负。因此，建议针对小微企业简化征税种类、合理确定税基，切实降低遵从成本。一是简化税制。可借鉴国际先进经验，对小微企业只设所得税和综合税，实行“简单税”。例如2002年俄罗斯政府向小企业征收统一税，实行“五税合并”，即对企业征收统一税来代替组织利润税（或个人所得税）、增值税、销售税、组织财产税和统一社会税的缴纳。2006年，巴西《微型和小型企业法》规定对微型和小型企业征收一种将8种税合并起来的“超简单税”。此外，莫桑比克、阿塞拜疆、乌兹别克斯坦、白俄罗斯等国也都对超小型和小型企业实行单一税制。二是统一税基。目前，我国增值税、营业税、城建税、教育费附加、水利建设基金、价格调节基金等税费主要以销售额作为税基，而没有考虑销售成本因素。而且对于大量“核税制”企业，还要按核定的销售收入缴纳企业所得税。这导致小微企业税负尤其繁重。建议统一将小微企业计税依据设定为利润额或应纳税所得额。

第二，降低税率、免除杂费，切实减轻小微企业税收负担。2014年发布的《中小企业税收发展报告》指出，小微企业所承担的综合税负远高于大企业。报告显示，小企业聚集的新三板企业综合税负高达138.89%，税务负担极其沉重，高于创业板和主板企业。以信息企业为例，新三板企业无论是综合税负、所得税负、流转税负均高于主板企业，综合税负更高达180%。因此，为减轻小微企业税负，必须在简化税制的同时，大幅降低税率。建议对小微企业只设所得税和综合税，并设定两种税率之和不超过15%。一是将企业所得税降到10%左右。许多发达国家对小企业均实行比标准税率低5～15个百分点的优惠税率。如韩国小企业公司所得税税率为10%，比一般企业低12个百分点。美国小企业优惠税率比公司所得税率低20个百分点。反观我国部分小型微利企业所得税税率20%仅比基本税率低5个百分点，较之其他发达国家仍然偏高。应借鉴英、美等国经验，将小微企业的所得税税率降到10%左右的水平。二是其他所有税负的综合税率不宜超过5%。2013年7月，财政部经济建设司发布报告显示，综合考虑收税、政府基金、各项税费和社保金等项目，我国企业综合税负达40%左右，超过OECD国家平均水平。[12]我国以间接税为主的税制结构使得某些税费负担环节不合理，导致企业尤其是小微企业税负偏重。因此，建议采用单一综合税率，将除所得税率之外的综合税率调整至5%以下，合理控制小微企业税负综合负担。三是借鉴全免农业税的经验，逐步免除小微企业一切费用。虽然政府在免除行政事业性费用和政府性基金方面做了一些努力，②但不够彻底，应当免除小微企业所有杂费，切实减轻小微企业税收负担，全面实施“放水救鱼” 和“放水养鱼”[13][6]的综合减税政策。

第三，对微型企业实施“免三减二”税收优惠政策，帮助其顺利度过“危险期”。根据企业生命周期理论，微型企业由于资产规模小，人员少，利润薄，处于企业成长的“婴儿期”和“学步期”的初级阶段，要经历“先生存后做大”的过程。2013年7月，国家工商总局发布的《全国内资企业生存时间分析报告》显示，近五成企业存活期在5年以下。小规模企业生存“危险期”为第3年，注册资本100万元以下企业第4年当期死亡率最高。可见，第1～5年是微型企业发展的关键期。在这个时期，应当给予微型企业更加宽松的税收环境，鼓励其发展壮大。可借鉴我国20世纪80年代发展私营个体经济、90年代发展外资企业、21世纪初期促进“引进来、走出去”的相关税收优惠，对小微企业在创立5年内实施“免三减二”的税收优惠政策，即前3年免去一切税负，后两年实施负税减半的优惠政策。还可借鉴其他国家的一些做法，如美国对投资500万美元以下的小企业永久性减免投资税，对收入小于500万美元的小企业，实行长期投资税减免。法国曾规定新建中小企业可免3年的所得税。韩国对新创办的中小企业所得税实行“免三减二”（开始三年免税，其后两年减半征收）的税收政策。日本政府针对小规模企业消费税实行免税优惠。因此，“免三减二”的税收优惠政策将会对广大小微企业的成长和发展产生非常积极的影响。

注释：

① 2014年4月，中国光大银行与北京国家会计学院对外联合发布的《中小企业税收发展报告》将“遵从成本”定义为“即纳税人为遵从既定税法和税务机关要求，在办理纳税事宜时发生的除税款和税收的经济成本以外的费用支出，例如，人工、沟通等成本”。

② 如《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》（财税〔2014〕101号）、《关于降低住房转让手续费受理商标注册费等部分行政事业性收费标准的通知》（发改价格〔2015〕2136号）、《关于对小微企业免征有关政府性基金的通知》（财税〔2014〕122号）。

参考文献：

[1]陈廉，林汉川.准确把握新常态：基于政府和企业的角度[J].求实，2015，（10）.

[2]国家工商总局全国小型微型企业发展报告课题组.全国小型微型企业发展情况报告（摘要）[EB/OL].http：∥www.gov.cn/xinwen/2014-03/31/content_2650031.htm，2014-03-31.

[3]中国工商报.工商总局扶持小微企业发展综述[EB/OL].（2015-10-23）.http：∥www.js.xinhuanet.com/2015-10/23/c_1116923542.htm.

[4]林汉川，蓝庆新，韩晶，林洲钰.中国企业转型升级若干问题的调研报告[M].北京：企业管理出版社，2013∶202-205.

[5]http：∥www.enterprisesurveys.org/Data/ExploreEconomies/2012/china.

[6]济南日报.首份中小企业税收发展报告出炉 新三板企业综合税负最高[EB/OL].（2014-04-15）.http：∥finance.sina.com.cn/china/20140415/102618801913.shtml.

[7]林洲钰，林汉川，陈衍泰.我国小微企业解困的机制创新与实现路径[J].管理现代化，2013，（2）.

[8]黄冠豪.促进小微企业发展的税收政策研究[J].税务研究，2014，（3）.

[9]岳树民，董正，徐廷玗.完善税收政策 促进小微企业发展[J].税务与经济，2014，（6）.

[10]本报记者.堵漏挖潜 2014年各地税收平稳增长[N].中国税务报，2015-01-12（B02）.

[11]新浪财经.首份中小企业税收发展报告出炉 新三板企业综合税负最高[EB/OL].（2014-04-15）.http：∥finance.sina.com.cn/china/20140415/102618801913.shtml.

[12]新华网.财政部报告：企业综合税负达40% 社保成本为最大负担[EB/OL].（2013-07-25）.http：∥www.zj.xinhuanet.com/finance/2013-07/25/c_116682834.htm.

[13]林汉川，秦志辉，池任勇.中国中小企业发展报告2014[M].北京：北京大学出版社，2014∶41-43.

【责任编辑：孙巍】