林静婕　张继伟　陈肖娟

(国家海洋局第三海洋研究所，厦门　361005)

海洋工程建设项目环境保护监管机制初探

林静婕张继伟陈肖娟

(国家海洋局第三海洋研究所，厦门361005)

【摘要】通过分析建设期间我国海洋工程建设项目环境保护监管机制存在的问题，提出“七位一体”多重监管模式来解决建设期海洋工程环境保护监管不健全的问题。该模式分别从建设单位、施工单位、环保顾问、环境监理单位、监测单位、公众参与和地方政府海洋环境保护目标责任制七个方面相互协调配合进行海洋工程建设项目环境保护事中监督管理，对完善我国现有的海洋工程建设项目环境保护事前事中事后的全过程监管有着积极的意义。

【关键词】海洋工程；环境监管；环保顾问；环境监理；地方政府海洋环境保护目标责任制

引言

随着海洋经济快速发展，海洋工程建设项目在数量和规模上都达到前所未有的飞跃。而海洋工程建设项目由于施工期长、海洋环境影响大等特点，亟须一套完善的环境保护监管机制对其进行监管。目前，比较完善的海洋工程建设项目环境保护机制主要是事前的海洋环境影响评价制度和事后的竣工验收制度。事中的环境保护监管制度的不完善，导致相关配套环保措施的缺失或不符合环评的要求、施工污染物未达标排放等问题。这就要求海洋工程在事中建立完善的海洋环境保护监管机制，以减少海洋工程在事中对海洋环境造成的影响。

发达国家的海洋工程建设项目环境保护全过程的监管经过多年研究，已建立了一个在法律和管理体制上较为完善的监管机制。以海洋强国美国为例，在法律上建立了以《海洋基本法》为核心的海洋综合管理法律体系，实行环境影响评价制度、国际咨询工程师联合会制度(简称FIDIC)等；在管理体系上，建立了以海洋综合管理委员会为管理核心，海岸警卫队为主要海上执法力量。其中，FIDIC的《国际咨询工程师联合会条款》[1]对海洋工程事中进行管理，其工程监理包含了环境监理，分为2种类型，一种是协助政府行使环境监察权，另一种是由第三方机构对工程进行环境监理。反观国内，我国陆地工程建设项目对环境保护监管从20世纪90年代发展至今，已经完成多个试点工作，形成了一套的陆地工程建设项目环境保护监管机制，而海洋工程建设项目环境保护监管机制目前还处于起步阶段。

本文将从我国海洋工程建设项目事中存在的问题入手，结合国内外先进的海洋环境保护管理机制，研究一种适合我国国情的海洋工程建设项目环境保护监管的机制。

1海洋工程建设项目环境保护监管机制存在的问题

长周期的海洋工程施工期对海洋环境造成极大的影响，虽然有事前的海洋环境影响评价和事后的竣工验收进行监管，但也只是在建设项目的头和尾进行监督管理，对事中的海洋环境保护监管存在不足。事中一旦造成了环境污染，将无法及时进行监管，这会对海洋环境将造成严重破坏，甚至影响到其他项目和海域。当竣工验收时发现该项目造成严重污染或没有按要求配套环保措施时，建设单位将被海洋主管部门强制要求补建环评规定的配套环保措施或进行污染损害赔偿才能竣工验收，往往要付出巨大的时间和金钱代价，仍无法弥补对海洋环境造成的破坏。

海洋工程建设项目环境保护监管机制在事中的不完善，主要体现在多个海上执法部门间缺少合作交流并且海洋主管部门在执法监察力度上的不足、缺少有效的海上监测；工程监理监管不到位、缺少实时有效的海洋环境监测以及环境保护监理制度的模糊等。

我国的海上执法力量分散在海洋、渔政、海事、边防海警及海关等多个部门，如海洋局和地方海洋局的海监队伍，农业部各海区的海政管理队伍，交通部的海事执法队伍等，各执法力量都有各自的职责范围。海洋局是国家的海洋行政主管部门，但并不是唯一的主体。各相关的海洋部门和行业不重视国家总体海洋政策的贯彻，也缺乏沟通协调机制，只考虑到本行业海洋法规的执行，导致重复建设、多头执法、效率低下，一旦发生冲突，很难及时协调解决。而且海洋主管部门由于缺少充足的经费和人员编制，仅依靠下属的海洋监察队伍定期或者不定期的现场抽查，而抽查主要针对违法用海进行监管，对于其他的违法行为，由于缺乏专业的设备，只能采用目测的手段。所以，这种监管模式已不适应当前周期长、工程量大、隐蔽性强且数量众多的海洋工程建设项目的环境保护监管。

海洋工程建设项目环境保护监管目前主要是依靠施工单位聘请的工程监理设置的环境监理部门对海洋环境保护进行监管，但往往受制于工程进度、成本控制等压力，且不具备监测手段或监测设备、仪器对施工现场进行监测，不能起到有效的海洋环境保护监管作用。只有少部分大型海洋工程采用了委托第三方的环境监理单位和环境监测单位的模式，如上海洋山深水港区一期工程(我国首例采用第三方环境监理单位)和港珠澳大桥工程(我国先进的跨境海洋工程项目)等。但目前仍处于试点阶段，还没有建立统一的制度规范和法律法规，导致工作内容、资质要求、收费标准和监管模式混乱。

因此，针对上述的问题，急需建立一个完善的事中海洋工程建设项目环境保护监管机制。

2“七位一体”海洋工程建设项目事中环境保护监管模式

为改变目前“松散型”的海洋工程建设项目环境保护监管模式，应建立一个从上至下，从海洋管理部门到公众参与的“七位一体”的海洋工程建设项目环境保护事中监管模式。该模式在海洋主管部门的领导下，由建设单位、施工单位、环保顾问、环境监理单位、监测单位、公众和地方政府七方相互协调配合。图1为“七位一体” 海洋工程建设项目环境保护监管模式的模式图。

图1　“七位一体”海洋工程建设项目环境保护监管模式图

事中以建设单位作为海洋工程建设项目环境保护的管理核心，设立环境保护管理部门(简称“环管部”)对海洋环境保护进行统筹监督和管理。环管部是建设单位设立的各方协调部门，协助监理单位对施工单位进行日常监督工作，监督施工单位按环保要求进行施工，聘请专业的环保顾问进行专业的技术指导，委托有资质的环境监测单位进行跟踪监测，反馈监测报告给环保顾问等。在地方政府和公众参与的补充下，构成了“七位一体”的海洋工程建设项目环境保护监管模式。

施工单位受到海洋主管部门、建设单位的环保部、环境监理单位、监测单位、公众和施工单位内部设立的环境保护管理部门六方从上而下从内到外的共同管理，大大增强了海洋环境保护监管力度和强度，有效地减轻了海洋主管部门海洋环境保护管理的压力。

3“七位一体”模式的组成

3.1建设单位

建设单位是整个海洋工程建设项目环境保护监管的核心，是落实建设项目环境保护责任的主体，为了有效保护建设项目所在海域的环境质量，保证各项环境保护措施的落实，减轻本项目外排污染物对海洋环境的影响程度，建设单位成立环管部进行环境保护管理的各项工作。环管部负责环境管理和环境监测计划制定和实施，负责监督施工单位对各项环境保护措施的落实情况，聘请有资质的环境监理单位，配合海洋环境保护主管部门对项目施工实施监督、管理和指导。对工程辖区范围内的海洋环境保护实行统一管理，贯彻执行国家和地方的有关环境保护法规。加强与海洋环境保护管理主管部门、环境监理单位、环保顾问、施工单位、监测单位和地方政府的沟通和联系，主动接受海洋主管部门和监理单位的管理、指导和监督。

事中监督管理的内容主要是，经批准的环境影响评价文件及批复中提出的环境保护措施落实情况和公开情况；施工期环境监理和环境监测开展情况；竣工环境保护验收和排污许可证实施情况；环境保护法律法规的遵守情况和环境保护部门做出的行政处罚决定落实情况等。建设单位应主动向社会公开建设项目环境影响评价文件、污染防治设施建设运行情况、污染物排放情况、突发环境事件应急预案及应对情况等环境信息[6]。

3.2施工单位

施工单位在其内部设立环保部，该部门主要由施工单位负责人及专业技术人员组成，专人负责环境保护工作。负责制定、监督、落实有关环境保护管理规章制度，负责实施环境保护控制措施、管理污染治理设施，并进行详细的记录，以备检查。环境保护管理部门实行定岗定员，岗位责任制，负责各个施工工序的环境管理工作，保证施工期环保设施的正常进行，各项环境保护措施的落实，并及时向建设单位和监理单位汇报与本项目施工有关的污染因素、存在问题、采取的污染控制对策、实施情况等，提出改进建议。同时，积极配合监理单位的监督工作和监测单位的监测工作。

3.3环保顾问

环保顾问受到建设单位聘请，协助对海洋工程建设项目环境保护方面进行管理。环保顾问指具有环境保护及相关专业的团队或个人，利用所掌握的专业知识为政府、企事业单位或个人提供咨询意见，审查聘请方的相关规定并提出纠正措施，为聘请方的相关决策活动提供专业意见[2]。具体包括参与或承担建设单位委托的相关环境政策和管理制度的建立，环境保护措施的制定及落实情况监督，环境保护宣传，环境保护审核，环境监测的评估，环境保护技术的开发及引进，环境保护设施的选定等。

建设单位的环管部将监测单位的简报及时提交给环保顾问进行分析，当形成完整的监测报告后，环保顾问应进行全面综合性监测分析。环保顾问根据连续的全面综合性监测报告的对比分析，发现工程存在的问题并提出改善建议。若发现监测数据超标，则反馈给监理单位和建设单位，进行责任追查。

3.4环境监理单位

海洋主管部门委托具备海洋类别的环评工程师和海域使用论证上岗人员的环境监理单位进行环境监理工作。环境监理单位按照监理合同条款，独立、公正地开展工作。事中环境监理工作的主要内容包括核实海洋工程建设项目事中污染源和影响源的变化、环境敏感目标变化、事中海洋环境跟踪监测、污染物达标排放情况、环境保护设施和生态环境保护措施的落实等。根据建设项目对海洋环境产生破坏的范围和程度，制定本项目的环境监理计划。当发现有超出海域使用范围、改变海域使用用途和性质，或海域使用对环境、资源造成不良影响时，监理单位应对建设单位的违规行为及时进行纠正并上报海洋主管部门。监理单位若确定是由于某项工艺不达标或者是施工频次过高，则及时通知建设单位，并要求建设单位责令施工单位进行整改或者临时停工。同时，监理过程中监理人员对事中出现的环境问题应及时与建设单位和施工单位沟通并采取相应措施把这些问题控制在源头，将事中对环境的各种不利影响降到最低。

3.5环境监测单位

建设单位委托有资质的环境监测单位承担海洋环境监测任务，弥补环境监理和海洋执法队伍监测的不足。根据《建设项目海洋环境影响跟踪监测技术规程》和建设项目海洋环境影响评价的要求，及时了解和掌握建设项目在其建设期对海洋水质、沉积物和生态环境产生的影响，以便对可能造成环境影响的关键环节预先进行制度性的监测，使可能造成环境影响的因素得以及时发现，需要对建设项目的施工期对海洋环境产生的影响进行跟踪监测[4]。监测单位生成的简报可以及时反映工程建设期的环境问题，同时生成的全面监测报告可以反映大面积的环境情况。监测单位要将简报和全部的监测报告及时反馈给监理单位和环保顾问，才能将监测数据作为海洋工程建设项目环境保护的有利支撑。

3.6公众参与

依据《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，公众有义务参与海洋工程建设项目环境保护监管[5]，也符合《环境保护法》制定的《环境保护公众参与办法》第11条规定。海洋行政主管部门将各海洋工程环境影响评价简报和对应的环境监理单位信息进行公示。同时，各级环境保护部门依托投资项目在线审批监督管理平台和全国企业信用信息公示系统，公开环境保护监督管理信息和处罚信息，建立建设单位、环境影响评价机构和环境监理单位诚信档案、违规违法惩戒和黑名单制度，方便公众获取信息。公众还可以通过”12369“环保举报热线和”12369“环保微信举报平台反映情况[6]。当地政府应通过电视、报纸、广播、电台等新闻媒体建立健全环境污染和环保问题投诉处理制度，及时将公众举报的污染事件及时反馈到当地的海洋主管部门，海洋主管部门督促建设单位进行核查，并派出海监队伍对污染海域进行调查取证。

采用公众参与机制，将充分发挥群众监督的力量，广泛发动人民群众发现海洋环境保护存在的隐患和问题，在海洋工程建设期间对环境污染和生态破坏的制造者施加压力，运用群众的舆论监督力量弥补海监队伍监管力量不足的问题。

3.7地方政府

海洋环境是一个地方社会经济发展的综合体现，只能由有权决定该地区社会经济生活的政府对本地区的环境质量负责。根据《环境保护法》的相关规定和精神，各地方政府应设立海洋生态环境保护目标责任制，让政府行政首长对本地区的海洋环境质量负责。每年对地方政府进行考核并将考核公示，督促有关部门履行海洋环境保护的职责。地方政府将海洋环境保护方面的工作成果和管辖海域海水质量进行海洋环境保护目标责任制考核，每年将结果进行公示，以便公众对地方政府在海洋环境保护方面的工作进行监督。这种对地方政府倒逼的管理机制，有利于提高地方政府的海洋环境保护意识，避免走上以牺牲环境为代价的经济发展模式。同时，地方政府应建立环境污染和环保问题投诉处理制度，方便公众对辖区内的海洋工程进行监督举报。同时，地方政府应及时将公众举报的污染事件及时反馈到当地的海洋主管部门，海洋主管部门督促业主单位进行核查，并派出海监队伍对污染海域进行调查取证，并依法反馈和公开处理结果。

3结束语

海洋工程建设项目环境保护监管是发展我国海洋事业的重要保证，“七位一体”多重监督的环境保护监管模式对于推进海洋工程建设项目全过程的监管、海洋环境治理、海洋污染控制、保护海洋环境和促进生态文明建设有着积极地作用。从建设单位、施工单位、环保顾问、环境监理单位、监测单位、地方政府和公众参与七个方面组成的环境监管机制，对于完善我国现有的海洋工程建设项目环境保护监管机制有着重要积极的意义。本模式仍处于初步探讨阶段，对于资质管理、技术规范、监理制度、环保顾问制度和收费标准规范化等多方面还有待进一步的探索和研究。

参考文献：

[1]牛立.项目管理和FIDIC条款在国外电站项目中的应用[J].电站辅机，2005，12，04，40-42.

[2]冼宪恒，段国钦，黄志雄，郑兆勇，温华，谢健.海洋工程环保顾问工作制度初探——以港珠澳大桥工程为例[J].海洋湖沼通报，2014，03，201-206.

[3]张志强，焦德富，王子玉，何云，孙菲.建设项目环境监理初探[J].环境保护与循环经济，2009，02，36-40.

[4]许丽娜，王孝强.我国海洋环境监测工作现状及发展对策[J].海洋环境科学，2003，22，63-68.

[5]王琪，闫玮玮.公众参与海洋环境管理的实现条件分析[J].中国海洋大学学报，2010，5，16-21.

[5]环境保护部部.建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)[Z].2015.12.18

Primary Investigation of the Environmental Protective and Regulatory Mechanism of Marine Engineering Construction Projects

LIN JingjieZHANG JiweiCHEN Xiaojuan

(Third Institute Of Oceanography，State Oceanic Administration，Xiamen，361005)

Abstract：By analyzing the problems which exist in the environmental protective and regulatory mechanism of marine engineering construction projects of our nation during the construction period，we propose the “septunity” multiple regulatory model to solve those problems.The model supervise and administrate the environmental protection of marine engineering construction projects in mutual coordination from 7 aspects respectively named development organization，construction organization，environmental consultant，environmental supervision organization，surveillance organization public participation and marine environmental protection of local government target responsibility system，which has a positive meaning in completing the whole process supervision of the existing construction projects environmental protection of marine engineering of our nation.

Keywords：Marine engineering；environmental monitoring；environmental consultant；environmental supervision；marine environmental protection of local government target responsibility system

作者简介：林静婕，硕士，主要从事海洋环境管理方向的研究

通讯作者：张继伟，博士，教授级高工，主要研究海洋环境管理

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2016)03-0049-04

项目资助：中海油环境基金项目 [S150922]

引用文献格式：林静婕等.海洋工程建设项目环境保护监管机制初探[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：49-52.