本刊记者 袁业飞

聚焦

伪数字需要真考量聚焦“34亿新区人口规划”

本刊记者 袁业飞

不久前，新华社一则报道中提到：“国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县以上新城新区超过3500个，规划人口达34亿。”

全国一共才不到14亿人，新城新区竟然规划了34亿人口——这意味着，全国新城规划可以装得下世界一半的人口，而在人口增长放缓的背景下，全国绝大多数新城新区都要成为空城、鬼城。

舆论对此自然议论不绝。不过，事实真的是这样吗？

（一）

如何估算规划人口？

城市和小城镇改革发展中心课题组2013年对12个省的156个地级市和161个县级市的新城新区规划建设情况，通过检索政府工作报告、文件、规划和新闻报道等，进行了调查：“涉及的156个地级以上城市中，提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。在我们检索的161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。”

即便如此，仍然难以估算全国新城新区的规划人口。

首先是统计口径难以确定，如果要进行统计，则需给“新区”一个明确定义。根据《中国新城新区发展报告》，广义的新城新区是为了政治、经济、社会、生态、文化等多方面的需要，经由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元。从外延上，讨论较多的中国新城新区包括：经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、物流园区、工业园区、自贸区、大学科技园，以及产业新城、高铁新城、智慧新城、生态低碳新城、科教新城、行政新城、空港新城等等。可以看到，新城新区的范围很大，不仅有行政上的，还有经济、科技、贸易上的概念，如此纷繁复杂的新区，难免存在数据不准确和重复统计等问题。

其次，涉及规划范围问题。我国的城市法定规划自上而下主要分为总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划等。城乡规划法规定，省会城市、百万人口以上的大城市和国务院指定的其他城市的总体规划，需要报国务院审批，其他城市的总体规划也需要报省级政府审批。严格上来说，新区的规划，是作为城市总体规划的一部分呈现，由于总规要报上级审批才能通过，在人口上的规划不会过于激进。

但事实上，很多城市的新区规划，并不完全呈现在总体规划或控制性详细规划中，比如城市发展战略规划。“战略规划”这四个字很好地体现了新区规划的模糊性与非行政性，规划人口的估计也较宽松。为什么会有这样的状况？这背后反映的是事权不统一，各类新城新区和园区，是不同部委主导，并非由住建部门来管控。

举个例子，《贵安新区总体规划(2013-2030年)》规定，贵安新区的常住人口由当前的70万增加到2020年的90万，这是一个十分保守的数字；而青岛西海岸新区的规划则来自《青岛西海岸新区总体方案》和《山东半岛蓝色经济区发展规划》，到2020年，人口要从139万增加到到240万～280万，增长近一倍。

新区的规划还有边界问题。我国新城新区的范围比较复杂，一方面，一个新区内可能有多个较小的新城新区；另一方面，几个新区的范围可能互有重合。比如，除了郑东新区外，郑州还规划了90万人的郑州国际航空港区（2030年）和120万人的郑上新区（2030年）。然后，把郑东新区、郑州经济技术开发区、郑州国际航空港区、中牟县等区域划归在一起，形成400万人口规模的郑州新区（2020年）。更别说，上面还有500万人的郑汴新区（2020年，包括郑州新区和开封新区）。在外人看来，这些十分类似的名字光看上去就十分让人疑惑，若是全部算入新区，重复计算的规模就相当大了。

（二）

“34亿”溯源

“新城新区34亿规划人口”的说法是怎么来的呢？

实际上，这个说法早已在三年前便已公开流传。

2015年9月20日，在贵阳举行的中国城市规划学会年会上，深圳市规划和国土资源委员会巡视员、中国工程院院士郭仁忠就曾引用这个数据称，“根据国务院编制全国城镇体系规划过程中的一项调查，平均每个省会城市规划了4.6个新城（新区），平均每个地级市则规划建设约1.5个新城（新区），全国新城新区规划人口达34亿，这是严重的失控。”但郭院士的数据也是引自别的报告。

2015年初红极一时的柴静制作的纪录片《穹顶之下》中也说，“全国200多个地级市，其中有187个要建成‘国际级大都市’，全国城市规划房地产可居住34亿人。”

2014年4月20日，新华社发表的题为《90%地级市争建新城新区，如何避免成“死城”？》的报道称，2014年4月19日，在上海召开的中国新城新区发展论坛上，专家们提出了各城市造新城过热的问题。当时就有专家提出“34亿”这个数字。

“新城新区规划人口达34亿”这个说法目前能找的最早版本，来自国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令的一次发言的速记稿。2013年10月19日，在参加“中国新型城镇化市长论坛”发言时，乔润令提到，“新城规模和人口超越了现有的体制。大概新城新区的规划，规划的人口加起来达30多个亿，34亿人口。我们的调查，144个地级市有133个城市建新城区，共规划建设200个，新城新区的面积和人口普遍超越现实。”此言一出，即引发热议，诸多媒体也对“过度规划”问题进行了报道。

但是，查看相关机构的原始报告，却难以发现“34亿新城新区规划人口”的说法。

“34亿”的出炉

乔润令援引的数字来自发改委城市和小城镇改革发展中心的一项调查。在该机构的官网上，有一篇名为《新城新区建设现状调查和思考》的文章，作者是城市和小城镇改革发展中心主任李铁和政策研究院副院长范毅，发表时间为2013年9月26日，略早于乔润令的发言。这篇文章对新城新区建设的研究，正是基于乔润令提到的“我们的调查”——“近几年，一些地方打着推进城镇化的旗号，纷纷打造新城建设模式，并且有愈演愈烈之势。最近我们利用网络，对全国12个省（自治区）的156个地级市和161个县级市的新城新区规划建设情况进行摸查”。

文章指出新城新区规划之热：“在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。”并提到新城新区规划面积和人口普遍超越现实的问题，但文中介绍的规划人口数据，并不怎么夸张——“在145个规划建设新城新区的地级以上城市中，共有121个城市全部或者部分公布了新城新区的规划人口，合计9672万人，平均每个城市新城新区规划人口为80万，而根据《2011年中国城市建设统计年鉴》数据，抽查的12省平均每个地级市城区人口88.4万，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。”

12省9672万新城新区规划人口，这是样本数据。若把“平均每个城市（地级市以上）新城新区规划人口为80万”作为标准，结合121/145（规划新区城市数/城市总数）这个比例，可以粗略推算出全国所有地级以上城市（4个直辖市+288个地级市）的新城新区规划人口约为1.94亿人。即便把361个县级市也考虑进来，全国所有城市都搞新城新区，按80万的标准全国规划人口总数最多也就5.2亿人，远远低于“34亿”。

那么“34亿”这个说法到底是怎么回事呢？很有可能是乔润令当初搞错了，后来他再也没谈过“34亿”这个数字，在2014年中国环博会高峰论坛上，乔润令再次引述之前的调查报告时，只说了“平均80万”这个数字。

（三）

“以人为本的城镇化”

“34亿”这个数字是以讹传讹。不过，这并不意味着，各城市在兴建新城新区的过程中，不存在盲目扩大规划指标的问题。

在新城新区的建设过程中，政府主导“大操大办”的特性依然很明显，不可避免地造成了社会资源的浪费与分配不均。即使城镇化是大势所趋，城市扩张不可避免。但一挥手就造一个几十万甚至上百万人的新城新区，其合理性值得商榷。这两年来，三四线城市房产库存过高、房价泡沫破裂，新区新城的建设或多或少在为之推波助澜。

有人认为，规划不等于现实，规划过度也没有错，只是暂时超出了当前需要，解决规划超前他们缺的只是人。因此就不难理解，部分地方规划部门负责人曾表示，“我们一个重要的任务就是抢人。”

靠规划如何抢人，这让人很难想象。但有一个细节值得关注，那就是，这些年来，得到批复的这些新城规划，大多带有几个关键词：以人为本、产城融合、城乡公共服务一体化……然而，很多规划在落实时，往往忽视了这些关键词。而恰恰是这些软环境建设不到位，让那些规划下的新城有房市无人气。被招商引资、房地产开发等各种概念炒作，消费了新城规划这个概念后，地方发展迅速沦入沉寂。有的规划无法落实成为墙上的一张图，有的新城建好而人迹罕至成为“鬼城”。

以人为本的城镇化不应是一句空话。地方相关的部门负责人大多能将“以人为本的城镇化”念得顺嘴顺口，然而谈到如何真正做到这几个字，他们又大多感到头疼不已。很多城市积极为填充规划而“抢人”，却又把人口进城的门槛抬得太高，拒绝潜在的新市民。

（四）

伪数字需要真考量

虽然“34亿人旧闻”的命题不真，但这一说法流传甚广的背后，彰显出社会对过度超前规划与大规模建设新城新区的反感。虽然实际数字没有那么多，但相关方面对未来当真需要有一个合理的考量。

过去的20多年，中国城市的发展一定程度上依赖于土地财政，它对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城镇化水平等，都曾有不小的促进作用。但随着经济社会的发展，土地财政在缺少必要制度约束的情况下，手段往往成了目的，不仅不利于优化经济结构，还加大了金融风险、透支了未来收益。从2015年的统计数据来看，全国城市存量房产创历史新高，而房地产开发投资增速创历史新低，作为曾经的制度创新的土地财政亟待转型。

在这样一个发展阶段，大规模的“造城运动”恐怕已经难以持续——这也是“34亿人”引发公众焦虑的原因，人们意识到了盲目“造城”增量变存量的后果。

在中国城市发展的过程中，认清真问题，解决真问题，才能带来真正的变革发展。如何看待今天城市房产的存量负担？就像我国当年成功地将“人口负担”变为“人口红利”一样，“存量负担”亦可以变为“存量红利”。在2015年11月的中央财经领导小组会议上，习近平总书记就提出“要化解房地产库存，促进房地产业持续发展”。而随后召开的中央城市工作会议，更是为城市建设进行了顶层设计，提出了盘活存量、紧凑集约、高效绿色等发展目标。

可以说，未来中国的城市发展，不是大干快上，而是深耕挖潜；不是圈地盖楼卖房，而是盘活存量。通过盘活存量，为城市居民提供更高品质的城市空间，进而为居民增加生活便利、提升生活品质、创造消费条件，通过“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”，实现城市新旧发展动力的转换，真正实现以人为本、以经济规律为基础、以促进发展为目标的城市发展。