徐　猛



浅析我国铁路行业的改革

徐猛

在改革开放以后，我国有三次铁路改革的良好时机，但由于种种原因，铁路基本体制未得到改变，仍以政府组织的铁道部形式存在。到2013年的政府机构改革中，才算把铁道部真正改革成企业。三次改革的收效甚微有其原因，如铁路行业本身的复杂性，作为改革客体的铁道部内部阻力及改革政策变动的影响。2013年改革之后，铁路行业迎来了新的发展契机，今后铁路行业怎么走，这里做出了展望。

铁道部;改革;网运分离;票价

铁路行业是一个天然垄断的行业，在我国计划经济体制下，设有铁道部，并且在铁路系统内设有公安、检查、法院组织，这俨然使铁路系统构成了一个小社会。到2013年，政府才撤销铁道部改组成中国铁路总公司。这其中的改革道路可谓艰难重重。这次在铁路顶层设计中的政企分开也是我国铁路行业改革迈出的一大步，而接下来的改革道路该怎样走，我们该为铁路改革设定一个什么样的具体可行的目标，仍需要探讨。

一、铁道部的三次改革历程

2000年铁道部曾尝试过改革，2008年也曾被推到改革的风口浪尖上。但或因安全事故，或因人事变动，或因铁道部自身内部阻力，这三次改革都无疾而终。铁道部作为一个特殊的政府组成部门也就保留到了2013年的转企改革前夜。

(一)因人事变动而终止的“网运分离”改革

2000年前后，原铁道部部长傅志寰提出“网运分离”的改革方案。“网运分离”是指将国家铁路路网与客货运输业务分离开来，分别成立多家客运、货运经营公司和国家铁路路网公司，引入市场竞争机制，解决铁道部 “政企不分”的问题。这一方案实施之初，外界一致看好郑州铁路局。但结果是郑州铁路局不赢反亏，郑州铁路局一年亏损7000万元。事实上，虽然独立的客运公司是建立了，但铁道部还掌握着运输调度权。依据市场供求规律，运力吃紧的时候，客运公司肯定是要赚钱的，但是铁道部管理层有意要增加客运，这样公共利益与企业私利的冲突，最终使客运公司反而赔钱。而且，各路局之间的矛盾愈演愈烈，相互之间不断争夺效益较好的经由路线和较合适发到时刻。结果导致客运公司大面积亏损。“网运分离”的改革没有达到应有的成效，改革方案在2002年被叫停。

(二)因大部制不了了之的2008年改革

2008年，我国开展了旨在理顺政府部门职责关系，把职责相近，功能同一的机构合并组成一个统一大部门的大部制改革。而这次改革并未涉及到铁道部。以前人们呼吁的把铁道部并入大交通部的做法并未实施。对此，时任铁道部副部长的陆东福表示，铁路在促进区域协调发展、国土开发、国防建设和维护国家民族统一方面作用明显，基于国情和铁路特性，保留铁道部能发挥体制优势，集中力量办好大事。尽管不少人大代表曾呼吁铁道部给出改革的时间表，但在2008年“两会”落下帷幕后，此事再也无人提起。

(三)2013年的撤销铁道部改革

2013年是铁道部改革的破冰之年，多年存在于国务院的铁道部被撤销，国家组建了中国铁路总公司，铁道部的行政职能被划入交通运输部，新成立的中国铁路总公司继承了原铁道部的资产和负债。至此，铁道部政企不分的格局终于被打破，改革获得了成功。但是这次改革并不能解决铁道部的巨额债务问题，需要进一步深化改革来破题。根据《中国铁路总公司2016年一季度审计报告》的数据，到今年3月末，中国铁路总公司资产总额达到6.35万亿元，较上年末增加1.65%；负债额达到4.14万亿元，较上年末增1.2%；3月末负债率已达到66.28%。目前，铁路总公司开始在多个铁路局试点下调运费，降低成本，解决债务问题。

二、铁道部改革之难的原因

(一)铁路行业自身的复杂性

铁路行业是一个大的系统，这个系统包括客货运输产业，教育、医疗、科研等公益事业，还有公检法部门，它容纳了众多的职工，是一个庞大的行业。在这样一个行业要开展一次重大的改革是很不容易的，光是因改革而产生的人员流动安置就颇费周折。铁路行业内部存在复杂的利益关系，2000年前后的那次改革是对铁路各部门利益的一个触动，在没有理清各部门之间复杂的利益关系，加上没有完善的法规政策做保障，以及对整个体制的触动，必然会导致一定混乱从而使改革失败。

(二)铁道部自身的阻力

铁道部作为一个部门实体，在牵涉其利益的改革中，它会有一定的自利倾向，从而通过各种方式阻碍改革。改革中的各种利益瓜葛使铁道部内部人员通过各种方式，来增加自己存在的合法性，以此来延缓体制改革。2008年在大部制改革的呼声高涨的情况下，铁道部仍然存在，这与铁路行业改革的复杂性有关系，但也与铁道部内部人员通过各种方式向外界说明自身存在的合法合理性有关。这种自利性的倾向也是改革的一股阻力。

(三)铁道部改革政策的变动性

从1986年到2013年之前，我国曾出台过数种改革方案，但最终都没能改变铁路的一家独大的垄断地位及其较低的效率水平。这种种政策的变动使大量的铁路职工下岗，同时也在部分地方铁路局之间造成了利益纠纷。政策不能稳定，使被改革者疲于应付，同时这种牵涉面极广的改革是需要时间的，短期内收效甚微，频繁的变动也易使改革失败。

三、铁路行业改革的展望

(一)形成合理竞争机制

2013年铁路改革之后我们采取的仍是“网运合一”模式，铁道部转企改制，组建中国铁路总公司，经营国家铁路产业。我们还可以适当考虑“网运分离”这种经营管理模式，在总公司之下，建立数个铁路建设投资公司和铁路运输集团公司，引入市场竞争机制，开展区域性竞争。这样在中国的铁路实际运输中，既能保证铁路资源的统一控制，又能在铁路行业内部建立合理竞争机制。

(二)放开私人资本限制

印度铁路在其国内属于绝对垄断的行业，但是也已经开始尝试放开私人投资铁路事业。针对这一国际潮流，我国铁路也应放开对私人资本的限制。同时铁路应尝试票价改革，以缓解铁路资金的压力。当前铁路总公司负债率已达60%以上。放开私人资本，出台配套政策，从而逐步解决我国铁路负债问题，使铁路在良性的轨道上发展是我国铁路改革的可行之路。

(三)放松铁路运价管制

在铁路货运票价方面，铁路运输的主要竞争对手是公路运输，因此在价格方面要建立与公路运输的合理比价关系，使铁路运输的价格随着公路运输的价格而动态地调整。并且还要改变目前政府定价的机制，变政府定价为政府指导价，以市场机制保持货运价格的弹性。另一方面，在铁路客运上，对承担公益运输的普快列车实行票价补贴，保证其继续以相对低廉的价格运行。而承担经营运输的高速铁路列车，则可以由政府设立一个基准价，允许票价在合理的空间内上下调整。这样可以解决铁路运输高峰期普快列车一票难求而高铁列车空座率高的问题，使铁路运输市场处在良性发展的轨道上。(作者单位：沈阳师范大学管理学院)

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徐猛(1991—)，男，汉族，河南信阳人，硕士研究生在读，沈阳师范大学管理学院，行政管理专业，研究方向：非政府组织与公共政策。