卢洪友++刘丹

摘要：随着经济社会的不断发展，中国农村社会保障的内容不断充实，受益范围逐渐扩大，保障标准逐年提高，责任主体更加清晰，但仍存在制度发展不均、受益范围有待拓宽、责任分担机制不明确等问题。在当前结构性改革背景下，应从供给侧完善农村社会保障及相关财政政策制度设计；从需求侧增加农民收入，提升农村人力资本；从生产效率角度，增强信息对称性，多元化供给主体，加强地区间社会保障资源的共享和利用。

关键词：农村社会保障；发展困境；对策

中图分类号：C913.7文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）05-0067-04

随着中国财政由生产建设型向公共服务型转变，居民的社会福利水平大幅提升，但农村社会保障等基本公共服务的总体供给水平和均等化水平仍然较低①，农民日益增长的生命健康权利诉求同相对滞后的农村社会保障发展的矛盾日益凸显。作为国家现代化治理体系的重要内容，农村社会保障制度亟待完善。从现有文献来看，对农村社会保障制度的研究大多按照时间和路径逻辑进行，维度略显单一。为构建考察中国农村社会保障制度的立体框架，本文在借鉴杨斌和徐敬凯运用的“三体系”分析框架的基础上②，选择了保障内容、受益群体和责任主体三个维度来阐释中国农村社会保障制度的发展现状，在分析发展困境的基础上提出对策建议。

一、中国农村社会保障的三维发展现状

1.农村社会保障内容的发展

在农村社会保险方面，中国经历了“老农合”“老农保”到“新农合”“新农保”的转变。从1990年开始，政府颁布了一系列文件来推进农村合作医疗制度改革，并将工作重点由增加医疗卫生供给转变为提高农民有效需求。民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》对农村社会养老保险的筹资方式等作了详细规定。这一阶段的农村社会保险资金主要依靠农民个人缴费，政府少出甚至不出，不利于保障功能的实现。党的十六大以后，中国的农村社会保险工作进入了以新农合和新农保为代表的新时期。2003年，卫生部、财政部和农业部联合制定了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，对新农合制度做了明确规定。2009年，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新农保制度正式建立。与老农合和老农保相比，新农合和新农保更强调政府责任，保障功能显著提升。

在农村社会救助制度方面，中国进行了诸多新尝试。1994年，国务院颁布了《农村五保户供养工作条例》，标志着农村五保工作走上规范化的道路。1995年，全国民政厅局长会议提出有步骤地在农村进行最低生活保障制度试点。由于收入标准难以确定，这一时期的制度运行效果不甚理想。党的十六大后，农村社会救助内容更加丰富。中共中央2002年发布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中提出，在农村实行医疗救助制度。民政部、财政部、国家发展和改革委员会2004年发布的《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》中规定，五保供养资金列入县乡财政预算，为五保制度提供经费保障。为进一步规范农村低保制度，国务院于2007年发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保制度正式建立。

此外，农村社会福利（这里主要讨论农村教育福利）也日趋完善。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出有步骤地实行九年制义务教育。第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》，为适龄儿童、少年接受义务教育提供了法律保障。2000年，国家出台了向贫困家庭学生“免费提供教科书、免收杂费并逐步补助寄宿生生活费”的政策。为了缩小城乡义务教育水平的差距，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“建立城乡一体化的义务教育发展机制”，大幅提升了农村教育福利水平。

2.农村社会保障群体受益的发展

从群体受益的角度看，农村社会保障制度分为面向全体的和有限范围的。前者主要指农村社会保险，后者主要指农村社会救助。③第一，在面向全体的农村社会保障制度方面，新农合参合率不断上升，由2007年的86.2%上升到2013年的98.7%，补偿受益人次达19.42亿；④农村社会养老保险参保人数不断增加，截至2011年年底，参保人数已达32643.5万人，达到领取待遇年龄的参保人数为8921.8万人。⑤第二，在有限范围享受的农村社会保障制度方面，农村最低生活保障制度的覆盖人数不断增加，截至2014年年底，覆盖人数达到5207.2万人，与2007年相比增长了46%，共有农村五保供养对象529.1万人，农村医疗救助农民9119万人次，其中，资助参加合作医疗6723.7万人。⑥由此可以看出，农村社会保障受益群体的范围在不断扩大。

3.农村社会保障责任主体的发展

农村社会保障的责任主体包括政府、个人和社会。农村社会保障的公共品属性决定政府要承担兜底责任。从农村合作医疗来看，2015年，财政对参合农民的补助标准为380元/人·年，较2007年增长了8.5倍；⑦从农村低保和五保来看，保障标准也在逐年提高（见表1）。这些都体现出农村社会保障中财政责任的扩大。农村社会保障制度中的社会责任可以通过社会捐款来反映，2014年该指标为604.4亿元，是2007年的4.6倍⑧，表明慈善机构、志愿组织等社会力量承担社会保障责任的能力在不断增强。个人责任则主要体现在个人缴费上。从新农合的缴费标准来看，2003年农民每年的缴费标准不低于10元，2015年提高到120元。⑨缴费标准的提升体现了个人责任的增强。

二、中国农村社会保障的发展困境

1.制度发展不均

各个地区的农村社会保障水平不一。从2015年农村最低生活保障标准来看，东部最高，中部次之，西部最低。从社会保障制度运行来看，农村的社会保障还停留在一个低水平的运作状态，社会化程度较低，且政策具有随意性、临时性和非连续性的特征。另外，制度内部发展不均。新中国成立初期，经济发展水平相对落后，政府出台了一系列救灾、救济和优抚安置制度，经过不断完善，这些制度已相对规范。然而最低生活保障制度、新农合医疗、医疗救助和新型农村社会养老保险等制度建立相对较晚，制度尚不成熟。endprint

2.受益范围有待拓宽

从受益群体来看，中国初步形成了面向全体和面向有限范围的农村社会保障制度，但制度的覆盖范围相对不足。由于大部分地区的农村社会保险并非强制参保，农民根据个人意愿参保不利于覆盖面的拓宽。2009年，新农保开始在10%的县（市、区、旗）进行试点，之后逐步扩大覆盖范围，并在全国普遍实施。由于收入水平、保障水平和制度环境等原因，各个地区农民的新农保受益状况不尽相同，但总体上说，受益范围不断扩大。在此，我们使用农村社会养老保险供款人数占农村劳动年龄人口比重的指标来衡量农村社会养老保险覆盖率。经过统计分析发现，2007—2011年，中国的农村社会养老保险覆盖率逐年上升，分别为9.52%、11.09%、13.06%、16.85%和47.10%，说明农村社会养老保险的覆盖面不断扩大，但仍处于较低水平。另外，面向有限范围的农村社会保障制度的覆盖范围将一些生活贫困的家庭排除在外，对非农产业的个体经营者和灵活就业者的保障不足，应进一步拓宽覆盖范围。

3.责任分担机制不明确

1994年分税制改革对中央和地方政府的事权和财权进行了明确的划分，但对社会保障的财政支出责任方面并未涉及。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（2012）对中央与地方政府的基本公共服务支出责任划分作出了规定，如社会保险的基础金由中央与地方负担，基本养老服务由地方政府负责，基本医疗卫生服务、医疗救助、最低生活保障和农村五保供养由地方政府负责，中央财政适当补助等。但各级政府的负担比例并不确定，具有一定的随意性。从中央和地方财政承担的社会保障支出比重来看，有学者对2011年国际货币基金组织统计的40个国家的中央和地方财政社会保障支出进行了比较，有21个国家中央承担比例在90%以上，这与中国的现状恰恰相反。在中央财力逐渐增强而支出下降，地方财力逐渐减弱而支出增加的财政收支结构失衡的背景下，政府社会保障财政支出责任划分亟待优化。

三、结构性改革背景下完善农村社会保障的建议

2015年年底的中央经济工作会议指出，“着力加强供给侧改革”，发挥社会政策的托底作用。农村社会保障是政府提供的基本公共服务，在结构性改革的背景下，为充分发挥农村社会保障制度的经济社会稳定器作用和托底作用，本文建议从供给侧、需求侧和生产效率三个方面进行完善。

1.供给侧：完善农村社会保障制度及相关财政制度设计

在农村社会保障制度方面：逐步完善现有制度，与城镇社会保障制度接轨。拓展最低生活保障、医疗救助、五保供养的覆盖范围，增加有限范围受益的保障群体，精简合并救助制度。适时建立农村大病医疗统筹保险和计划生育保险，构建包含多层次的农村社会保障制度。优化组织结构，加强监督管理，注重各部门间的协同配合，将农村社会保障事业纳入政绩考核机制。加强政府垂直系统和横向部门之间的监督，并重视社会监督（如新闻媒介监督和群众监督）。引入市场化运营机制等创新农村社会保障基金管理，探索基金保值增值的新机制。

在相关财政政策方面：第一，合理界定政府在农村社会保障中的责任清单，根据中央和地方政府的事权合理划分支出责任。由于地方政府具有信息优势，可以节约执行成本，因此作为第一层次；中央政府作为第二层次发挥收入再分配和宏观调控方面的优势，调节地区差异，并侧重对贫困地区和社会救济的支持。第二，在当前经济增速和财政收入增速放缓，而农村老弱化、非农化和土地空废化不断加快的背景下，应加快农村社会保障财政支出结构性改革，完善转移支付分配体制，结合东部、中部和西部地区的保障需求和政府财力，合理分配农村社会保障各项内容的支出权重。基于新农合更有利于贫困地区农民的边际收益分配效应，政府应实施“精准医保扶贫”，精确瞄准贫困地区的农民。加大新农合投入，建立新农合筹资水平与医疗费用增长速度及其他相关因素合理挂钩的科学调整机制。同时，针对农村低保支出更有利于富裕地区的边际收益分配效应，中央和地方政府应完善转移支付分配体制，实施针对贫困地区农村低保对象的“精准扶贫”政策。在对地方财力和农村社会保障需求进行测算的基础上，按照财政均等化和财政公平的目标，合理确定不同经济发展地区的专项转移支付规模，加大向连片特困或重点贫困地区的扶贫资金投入，取消贫困地区县以下政府的农村低保配套资金。第三，加大农村社会保障的财政资金投入，逐步提高保障标准，建立与物价联动的农村社会保障标准自然增长调整机制。第四，提高农村社会保障财政资金使用效率，加强对社会保障资金的监管，以防资金挪用、滥用。

2.需求侧：增加农民收入，提升人力资本

首先，应致力于创新农村社会保障方式，由“输血”式向“造血”式转变。美国和英国的社会救助有一个鲜明的特点，就是要求有劳动能力的救济对象“以工代赈”，减轻其福利依赖性，实现自立脱贫。各地应结合产业和资源优势，发展特色农产品市场，在大力引进科技新兴企业的基础上推动产业结构转型升级，以增加农民的就业和收入。

其次，理顺收入分配关系，通过初次分配和二次分配来增加农民收入。增加农村收入首先要解决好一次分配的问题，增加农民收入在初次分配中的比重。粮食等农产品收入是农民的主要收入，因此应通过稳定和完善农产品补贴来确保安全有效供给，实施最低收购价格政策，健全农产品价格形成机制。以确保农民可以正常获益。

最后，提升农村人力资本。有研究表明，人力资本投资的差异不仅会拉大城乡收入差距，还会造成农村内部的收入差距，因此应加大对贫困落后地区农村的健康和教育投资，提升人力资本。此外，应加大对农民工的就业培训力度，提高农村劳动者的整体素质，以促进就业，带动地区经济发展，缩小贫富差距。

3.生产效率方面：增强信息对称性，多元化供给，加强地区资源共享利用

首先，增强农村社会保障供求双方的信息对称性。政府和农民双方信息不对称是影响农村社会保障生产效率低下的重要原因，因此，一方面，政府应加强宣传舆论引导，通过报纸、手册、板报、新闻广播等渠道及时传播农村社会保障制度内容。在人手充裕的情况下，村干部可以到农户家中为其进行详细讲解，提高农民对农村社会保障的认知。另一方面，在保障对象甄别方面，加大公众参与力度，强化信息披露机制。定期举办听证会，广泛听取民众意见，鼓励民众揭发检举“人情保”等占用、滥用保障资源的现象。

其次，鼓励第三方组织参与农村社会保障制度提供。目前国内的社会组织呈碎片化与无助化格局，还不足以承接政府部分公共职能的能力，政府应实行优惠利好政策，积极引导企业、社会组织和慈善团体等参与农村社会救助等工作，发挥行业扶贫和社会扶贫的综合效益。

再次，破除当前分割型社会经济结构的掣肘，积极推进户籍制度改革，促进城乡间劳动力的流动转移，加强地区间社会保障资源的共享利用，提高资源配置效率。可以通过资源的优化组合，实现农村社会保障服务产生的“规模效应”。在资源既定的前提下，进一步提高供给标准和服务质量。

最后，设计新农合绩效考核指标来完善对地方政府和相关官员的激励约束机制，提高贫困地区农村社会保障服务的生产效率。

注释

①卢洪友：《建立有助于改善社会公平的财政制度》，《地方财政研究》2013年第2期。

②③杨斌、徐敬凯：《1978年以来中国农村社会保障制度的发展及评价——基于“三体系”的分析框架》，《山东社会科学》2014年第4期。

④此处数据由作者根据统计资料整理计算而来。

⑤2012年后的《中国统计年鉴》不再使用新型农村社会养老保险统计指标，为保持一致性，这部分数据只更新到2011年。

⑥⑧中国统计出版社：2008—2015年《中国统计年鉴》；民政部：《2014年社会服务发展统计公报》，民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml，2015年6月10日。

⑦⑨卫生部、财政部：《关于做好2008年新型农村合作医疗工作的通知》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/zwgk/2008-03/24/content_927289.htm，2008年3月24日。

责任编辑：瑜言endprint