鲁少丽

【摘要】乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划体系的重要组成部分，本文作者详细剖析了乡镇土地利用总体规划应如何进行修编，对乡镇土地利用总体规划修编工作的顺利实施起到了一定的作用。

【关键词】乡镇；土地利用总体规划修编

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的基础，是落实土地用途管制制度的重要依据，是最具实施意义的一级规划，也是实行最严格的土地管理制度的基本手段。严格实施乡镇级土地利用总体规划，对于贯彻《土地管理法》、落实土地用途管制制度具有极其重要的意义。随着我国城市化、工业化的强势推进，现行土地利用总体规划已不能适应经济社会发展的要求，必须重新编制乡镇级土地利用总体规划。那么，如何才能做好乡镇土地利用总体规划修编工作？笔者从以下几个方面分析。

一、要明确乡镇、街道土地利用总体规划修编的基本原则：

1、用途管制原则。统筹安排各类重点建设用地，明确各土地用地的用途，特别要严格保护基本农田，引导与控制非农建设占用农用地。

2、耕地占补平衡原则。加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备资源，确保耕地占补平衡。

3、集约节约用地原则。规划圈外的建设用地要逐步向圈内置换，着力挖潜盘活存量闲置、空闲土地和已建设的粗放低效土地，强化“双控”指标体系，切实提高土地利用率。

4、可持续利用原则。重视保护与改善生态环境，充分考虑环境容量和生态承载力，保障土地资源的可持续利用。

5、因地制宜原则。各类建设用地须充分考虑土地的自然、环境、区位等特性，充分利用坡陡在25度以下的低丘缓坡区的非耕地，尽量避免占用耕地。

6、与上一级规划协调一致原则。根据上一级规划下达的规划控制指标进行土地用途布局和规模结构调整。

7、公众参与原则。采取公开展示等方式向社会发布并征询意见，广泛听取各社会阶层的意愿，协调政府与公众需求，推行“阳光规划”。

二、规划修编的实施

做好新一轮乡镇级土地利用总体规划修编，是贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、落实最严格土地管理制度的重要举措，是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会的客观需要，是构建和谐社会、维护群众土地权益的重要保证，是落实科学发展观、提高土地对经济社会可持续发展保障能力的必然要求。

首先：做好规划前的准备工作

1、成立组织。成立以乡镇、街道主要领导为组长的土地利用总体规划修编领导小组，明确分管领导，落实精干工作班子，积极有序地开展工作。

2、制定计划。根据规划修编的程序步骤，制定具体的工作计划，明确每一步骤的工作任务、工作内容、完成日期和责任人，积极推进规划修编工作有序开展。

3、筹措经费。由于土地利用总体规划修编工作量大、涉及内容多，成果资料复杂，报批要求高，乡镇、街道都要安排落实好规划修编专项资金，做到专款专用，保证规划工作顺利进行。

其次：收集基础资料并进行前期的调查工作

1、收集乡镇、街道的自然、社会经济基础资料，包括人口资料、经济发展资料、统计手册，工业功能区块情况、产业发展情况及年度党委、政府工作报告等。

2、收集土地利用的现状和规划资料，包括上一轮土地利用总体规划资料（文本、说明、图件）、土地开发整理专项调查与规划、基本农田保护区规划、地质灾害防治规划等。

3、收集各种相关规划资料，包括乡镇、街道国民经济和社会发展“十一五”规划、城镇总体规划和近期发展计划、交通规划、水利规划、旅游规划、生态镇规划、农业区划和综合开发规划，规划期间重点建设项目、基础设施和社会事业项目及中心村、行政村建设布点等情况。

4、收集建设项目用地规模、集约用地以及其他与土地利用有关资料。

5、完善乡镇、街道的集镇规划，按照乡镇（街道）人口、经济状况核定集镇用地面积；将工业功能区块纳入集镇用地范畴，工业用地要与上一轮规划衔接，应进入乡镇、街道工业功能区块，原则上不再单独选址；应充分利用荒地、荒坡地安排建设用地，尽量少占用耕地，集镇用地面积的扩大应与农村村庄用地面积的减少相挂钩。

6、做好村庄布点规划。根据乡镇、街道行政村规模调整的实际情况，确定中心村位置，按照“中心村用地扩大与自然村面积减少”的原则，做好中心村及其它村的定点规划。

再次：开展调查研究

1、评价上一轮规划。对上一轮土地利用总体规划实施情况进行认真评价，梳理上一轮规划已用空间和剩余空间的面积和位置，总结规划实施取得的成绩、经验和存在问题，为新一轮规划修编提供借鉴。以土地更新调查成果为基础，完善土地利用现状图，形成规划工作底图。

2、调查内容。包括土地利用现状更新调查资料的核实，人口调查，基本农田及标准农田调查，建设项目与用地需求量调查，土地整理、建设用地复垦开发潜力调查，土地生态环境现状及建设调查等。

3、研究内容。依据调查结果，对乡镇、街道土地利用现状、潜力及存在问题进行分析、评价、研究。预测规划期间常住人口总规模、各类用地需求，分析规划期间土地供需状况，为规划修编提供依据。

然后：确定规划初步目标

根据乡镇、街道调查研究的结果和乡镇、街道经济社会规划等相关规划，确定好规划初步目标。初步目标应突出规划期内土地利用的主要任务，一般包括保护耕地、统筹安排各类用地、保护和改善生态环境、保障经济社会可持续发展等方面的目标。要按近期和中远期确定规划目标及任务。

最后：编制规划草案

1、根据乡镇、街道经济社会发展情况，将上一轮规划剩余的建设用地、待置换用地控制指标进行适度调整，制定切实可行的土地用途布局和规模结构的调整方案。

2、按照初步拟定的规划方案，依次在规划工作底图上落实基本农田、重点建设项目、土地整理开发、建设用地复垦、生态建设等规划控制指标。根据土地使用条件确定每一地块的规划用途。

3、编制规划草案，初步形成规划文本（初稿）。

三、乡镇土地利用总体规划修编应注意的事项

乡镇在组织开展新一轮土地利用总体规划修编过程中，必须制订计划，严密组织，分步实施，扎实做好规划修编的各项前期准备工作。在完成规划修编前期工作，并形成规划草案的基础上，根据上级下达给各本乡镇、街道的规划控制指标，及时做好规划的修编完善和报批。

具体程序如下：一是确定规划方案。要从经济、社会、生态效益综合考虑，着重分析规划实施可行性，通过科学论证、部门协调、公众参与，确定规划方案，完成规划成果。规划成果主要有：规划文本；规划说明；图件（包括1：1万的乡镇（街道）土地利用现状图、土地利用总体规划图等）。二是规划成果报批。规划修编完成后，要根据《中华人民共和国土地管理法》和省人民政府有关文件规定，由区政府组织论证。通过论证后的土地利用总体规划需报请省人民政府审批。三是规划实施。规划依法批准后，其规划目标、规划期限、土地用途、批准机关及日期等内容在乡镇、街道行政区域内予以公告实施。