摘 要：“治理”这一概念的提出给行政管理领域带来了新的思路，由此引发了一系列的公共管理方法和形式上的理论及实践创新。而公共服务作为社会管理的一项重要内容，它的发展也因网络治理的出现而进入了新的阶段。文章就公共服务合作网络的几种具有代表性的具体应用出发，总结公共服务合作网络在实践中的优势和弊端，并为其后续发展提供的方向和對策。

关键词：网络治理；公共服务合作网络

公共服务作为衡量社会发展水平及城乡差距的重要指标，已经成为我国后续建设的重中之重。党的十八大将公共服务作为社会管理的重要内容，提出了“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”的要求。构建具有中国特色的基本公共服务体系，不仅要结合中国国情，更要与时俱进。

一、公共服务合作网络：是新的机遇，也是新的挑战

当“治理”这一新鲜概念进入公共管理领域，意味着政府进行社会管理的思路及其角色的转变。政府的职责由掌舵转变为划桨，更加时兴和科学的管理方式也由政府控制转变为“网络治理”——即政府、市场和第三部门等多元主体以更扁平化的结构共同参与国家和社会公共事务的管理，以实现优势互补。网络治理这一新型管理模式的出现，给公共服务体系的建设带来了新的机遇和挑战。

网络治理理论与公共服务的结合就形成了本文所讨论的“公共服务合作网络”。公共服务合作网络的多元主体主要是指政府、市场和第三部门，这些主体在不断博弈的过程中形成了不断变化的动态的网络模型，在这一网络中，通过建立信息共享平台，各方相互沟通、相互依赖、优势互补，在生产和供给公共服务的过程中进行资源交换和监督激励，以实现最大化的效益。

从理论上来讲，公共服务合作网络具有一定优势，为我国建设覆盖城乡、可持续的公共服务体系提供了新的机遇。但是，在实践中，我们又要面临新的挑战——如何更好地结合国情进行更稳妥而又更有成效的探索？

二、公共服务合作网络的实践：全方位开展，喜忧参半

（一）养老服务：以兰州市城关区的虚拟养老院为例

2010年中国的第六次人口普查再次证明了，中国已经逐渐步入了老龄化社会，随着老龄化的程度和范围的扩大，养老服务也逐渐成为最重要的一项公共服务。运用网络治理的理念，新型的养老方式也在蓬勃发展。其中具有代表性的新型养老方式有社区养老、虚拟养老等。在这些养老方式的实践中，虽然政府仍然起主导作用，但各种营利组织和非营利组织也逐渐参与到养老服务的生产与供给中。

2009年12月，兰州市城关区开始筹建虚拟养老院，经过多年的探索，取得了相当大成就。兰州市城关区的虚拟养老院以网络通讯平台和服务系统为支撑，采用政府引导、企业运作、专业人员服务与社会志愿者服务相结合的方式，为全区老年人开展服务。虚拟养老院由区民政局主管，区老龄办具体负责实施。下设呼叫指挥中心、加盟企业管理中心和接待中心三个工作部门。虚拟养老院虽由政府部门主管，但采用市场化的运作方式提供服务，通过多种方式购买企业提供的专业养老服务，并引导非营利组织提供志愿服务，通过搭建网络通讯信息平台，方便了信息的传递与反馈，提高了服务质量。

兰州市城关区的虚拟养老院经过近5年的建设，现已逐渐形成规模，曾被国务院参事魏津生称赞“破解了中国养老事业的难题”。但在虚拟养老院建设的初期也曾出现前期投入成本过高、社会组织及老年人参与积极性不强等问题，在现期我们更要认真思考如何更好的吸取经验对网络化的养老服务进行推广。

（二）公共就业服务：以湖州市构建充分就业社区为例

改革开放以来，我国从计划经济转向市场经济，曾经的政府分配工作和接班制度也退出了历史舞台，就业的任务逐渐交给了市场。但是随着90年代的国企改革，下岗职工增加，以及近几年的金融危机，青年人就业困难，使得我国对公共就业服务的需求日益增强。公共就业服务多元主体供给在西方发达国家普遍存在，澳大利亚、荷兰、德国、英国、美国等发达国家均建立了政府向市场和社会购买公共服务的机制，由政府牵头，市场和社会合作，提高了服务的质量和效率。我国也在公共就业服务多元主体供给的道路上进行了探索。

浙江省湖州市就充分发挥了政府、社区和社会网络的力量改善公共就业服务。在构建充分就业社区的过程中，政府主要承担起了组织建立充分就业社区，对社区进行评估和为待就业人员提供培训的任务；社区居委会在提供日常就业服务（如：失业登记、失业保险申领等）的同时开展社区就业调查、组织就业帮扶活动和再就业援助活动；社区居委会同时广泛发动群众，建立就业信息联络网络，鼓励社区居民搜集亲朋好友带来的用工信息，充分动用各种社会网络提供就业服务。

湖州市通过建立充分就业社区，实现了市、区、街道、社区的信息资源共享，进一步优化了公共就业服务的供给。但是在政府评估和监管上和社会网络的动员上仍然遇到了很多困难，还需要政府和社会共同开动脑筋，继续努力探索。

（三）社区卫生服务：以宁波市海曙区的社区卫生服务属地化为例

2009年1月，国务院常务会议通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009年--2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，新一轮的医改方案正式出台。新医改的总体目标是建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，要求大力发展农村医疗卫生服务体系，完善以社区卫生服务为基础的新型医疗卫生服务体系。城乡各地都对建立新型医疗卫生服务体系进行了探索，其中也包扩对社区卫生服务网络化的探索。

宁波市海曙区1997年开始开展社区卫生服务，建成了覆盖全区的“十分钟服务圈”的社区卫生服务网络，基本实现了“小病在社区，大病在医院”的目标，海曙区还是全国社区卫生服务示范区和全国中医药特色卫生服务示范区。但随着人们生活水平的提高，对医疗卫生服务的需求也在不断提高，原有的运行机制已经跟不上时代发展的形式，2007年海曙区进行了社区卫生“属地化管理”的探索。所谓的“属地化”是指将社区卫生服务中心与街道和社区紧密联系起来，从管理体制、运作机制、服务体系、技术保障等多个方面促成纵向和横向的网络在社区的集成。社区卫生服务属地化管理明确了街道、卫生局的不同责任，将街道的协调优势、社区的网络和信息优势以及卫生部门、社区卫生服务中心的业务优势结合起来，提高了社区卫生服务的质量和实效。

海曙区顺应时代潮流对社区卫生服务的运行和管理方法进行了调整，取得了可喜的成绩。但是如同很多对社区卫生服务进行网络治理新方法的探索一样，难点和重点更多的集中在“破旧”和“立新”上，我们应该总结成功的经验，以运用到新的改革和创新中。

从以上的的案例中，我们可以了解到公共服务合作网络的实践正在全方位的开展，无论成效如何，总体的方向是曲折前进的。虽然这三个案例分属于不同的公共服务模块，但他们具有一些共性。第一，对公共服务合作网络的探索开展的较早，经过长期和多方的共同努力，新的生产和供给服务的模式已趋于成熟，并且取得了极好的社会效益；第二，在探索的过程中都遇到了一些难题，这些难题大多集中在认识的转变，制度体系和流程体系的破旧立新上，有很多经验教训值得总结和借鉴；第三，作为成功的案例，有进一步推广的必要，但在推广的过程中必须结合新的地域特点，从实情出发对共走的方式方法进行大的调整，决不可招搬模式。

三、公共服务合作网络后续探索的建议：用新头脑开辟新道路

第一，转变认识。对公共服务的生产和供给进行“网络化”的探索，首当其冲的问题是进行认识的转变。首先，政府部门要转变自己的观念，不再能再用掌舵的意识来提供服务，而应该作为划桨的一份子参与到公共服务合作网络的建设和运行中去。虽然在合作网络中，政府还是要起主导作用，要担负监督、评估的责任，但在与市场和社会进行博弈的过程中，政府更应该以平等的姿态参与到信息的沟通和资源的共享中去，这样才能保证合作网络严谨和活力的共存，真正发挥网络治理的优势。其次，作为逐渐被动员起来的营利组织和非营利组织更要摆正自己的姿态。营利组织要承担起自己的社会责任，不仅不能自己吃亏，更要考虑到社会的利益，不让百姓吃亏。非营利组织等第三部门要继续发挥自己在提供公共服务上的优势，贴近群众，防止僵化。最后，公民作为公共服务的供给对象，要转变对公共服务的认识，用正确的方式行使权利。要了解信息传递的渠道，大胆提出需求和反馈。毕竟，公民的需求才是公共服务发展的动力。

第二，完善制度体系建设。从完善制度体系来说，主要在于完善政策制度和法律制度这两个方面，属于政府部门的责任。无论是打破传统的公共服务生产、供给模式，还是建立新的公共服务合作网络，都需要出台相关的政策来引导和动员。只有完善政策制度，才能为建设公共服务合作网络提供动力和标尺。在建立公共服务合作网络的过程中，政府需要与企业和社会组织签订各种合同或协议，为保证合同协议的合法性和顺利实施，需要政府出台一系列的法律规章。只有完善法律制度，才能使得合作更加规范。

第三，完善流程体系。在设计具体的公共服务生产、供给流程和信息传递反馈流程的过程中，必须保持创新性的思路，从质量和效率着手，保证流程体系的科学合理。流程体系的建立需要注重三个方面。第一是分工。在分工的过程中要充分考虑政府、企业和第三部门的优势，将多元主体的各自优势与工作特点结合起来，保证效益的最大化。并且分工与分责要同时进行，保证工作内容和责任落实到同一主体。第二是监督。公共服务合作网络的监督主体通常是政府部门，这就要求政府部门选择有效的监督方法，将监督与激励相结合，以保证合作网络的持续发展。最后也是最重要的是要注重信息共享平台的建设与运行。對于网络治理来说，网络的活力在于信息的交换和资源的共享，如果公共服务合作网络所建立的信息共享平台无法保证信息传递的质量和速度，那就失去了网络治理的优势。公共服务合作网络的信息共享平台要特别关注信息的反馈，不仅要保证内部信息畅通，也要保证合作网络与外部交流的活跃性。

总而言之，建立公共服务合作网络就是一个破旧立新的过程，在这个过程中我们必须不断更新认识，立足实情，把创新和实践结合起来，用新头脑开辟新道路！

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作者简介：张帆（1991.08- ），女，汉族，安徽大学管理学院公共管理在读研究生，研究方向：劳动与社会保障、行政管理。