张超

近几年，美国为提升其国际广播系统的国际传播力采取了一些措施。其中最引人注目的是修改了《史密斯-蒙特法》（Smith-Mundt Act），颁布了《现代史密斯-蒙特法》（Smith-Mundt Modernization Act）。该法案是美国总统奥巴马于2013年1月签署生效的，新法案的亮点在于取消了针对美国国际广播机构65年的一项禁令：允许美国国际广播的传播内容面向本国公众传播，这在美国国际广播史上具有划时代的意义，也是奥巴马“灵巧外交”（smart diplomacy）在公共外交领域的体现。而根据2014年BBG（Broadcasting Board of Governors，美国广播理事会）年报，这一新法案颁布后，美国国际广播系统的周受众数达到创纪录的2.15亿。美国为何废除《史密斯-蒙特法》的广播禁令，《现代史密斯-蒙特法》又会对美国国际广播的未来走向带来何种影响呢？

一、《史密斯-蒙特法》与美国国际广播“禁令”

从世界范围看，美国的国际广播体系具有独特性，而其对外宣传内容不得对国内广播的禁令，也是世界罕见。英国广播公司（BBC）作为公营媒体，兼具对内广播和对外广播两种功能，今日俄罗斯（Russia Today，RT）是俄罗斯政府全额资助的国际新闻电视频道，也允许俄罗斯国内民众收看，而自称“自由”、“民主”的美国，为何禁止其国际广播内容在国内传播呢？难道是为了防止对内宣传？因而有人称《史密斯-蒙特法》是一部“反对美国国际广播对内进行宣传的法令”。但实际上，《史密斯-蒙特法》在1948年颁布之初，并未对广播范围做出书面限定，从本质上说，它只是一部公共外交法律。

1.《史密斯-蒙特法》制定的背景和地位

《史密斯-蒙特法》是冷战的产物，前身是《布鲁姆法案》（Bloom Bill）。1945年10月由美国众议院外交事务委员会主席布鲁姆（Bloom）向国务院提交，旨在将美国多种形式的信息和交流活动永久化，但是这一法案却遭到了国会的抵制。因为国会认为问题的关键并不是美国政府的信息活动是否应该被美国公众所知，而是美国国务院是否可以被信任地创造和传播这些产品。①因为“二战”刚结束，此法案很容易将其与战时新闻局和纳粹的宣传相联系，当时美国国会担心美国政府部门混有共产主义分子，对雇员的忠诚度产生怀疑。美国传统文化中对言论自由的崇尚、对宣传的反感和孤立主义外交传统使美国在“二战”后迅速收缩了对外信息和文化交流活动。1946年7月，此法案在参议院被否决。

“冷战”开始后，美苏两国公开对抗，苏联延续“二战”期间的对外宣传攻势，在宣传方面压倒了美国，美国迫于压力，公共外交才重新得到重视。1947年夏，参议员亚历山大·史密斯（Alexander Smith）和众议员卡尔·蒙特（Karl Mundt）赴欧洲考察时，发现欧洲国家对美国存在严重的偏见和误解，于是向国会提出报告，主张美国应该对西欧国家“开展有效的对外宣传，进行强大、有效的信息和教育交流活动”。两人联名向国会提交《史密斯-蒙特议案》，1948年法案得以通过。

因此，《史密斯-蒙特法》使美国政府对外文化交流和信息传播活动真正具备了合法地位，是美国政府开展公共外交的法律依据，也是美国对外从事国际广播的法律基石。

2.禁令的产生及其争议

1948年的《史密斯-蒙特法》并未对美国的信息和教育交流活动中的传播内容进行地域限制，只是规定政府资助的媒体不得垄断媒体市场，但美国国际广播一直与国内私营媒体保持“井水不犯河水”的原则，所以存在一种“事实上的禁令”。

禁令以法律条文出现是在1972年的《外交关系授权法案》（Foreign Relations Authorization Act）中。当时出台禁令的主要原因源于美国新闻署（United States Information Agency）在美国国内放映的电影《捷克斯洛伐克1968》（Czechoslovakia 1968）。参议员富布赖特（Fulbright）认为此举欠妥，美国新闻署涉嫌对内进行宣传。因此富布赖特以此提出修正案，并获通过。《外交关系授权法案》规定：“禁止面向海外听众的关于美国、美国政策和它的人民的信息面向国内传播。如果要面向国内传播，必须经过国会特别授权。”

1985年美国开办面向古巴播出的马蒂电台（Radio Mar ti），美国参议员爱德华·佐伦斯基（Edward Zorinsky）表示强烈反对，并对禁令提出修正案，进一步收紧禁令：“用于美国新闻署的资金不应被用来影响美国舆论，美国新闻署制作的节目不应面向国内传送。纳税人肯定不需要或不希望他们的税款用于政府对他们进行宣傳。”②为了保证禁令的实施，不让美国国内民众接触、传播、利用这些内容，《信息自由法》（Freedom of Information Act）也将美国对外宣传内容排除在外，从而使美国民众无法了解美国政府的对外宣传内容。

但是进入上世纪90年代，随着卫星电视的普及和互联网的出现，美国国际广播的传播手段不仅仅局限于广播，《史密斯-蒙特法》的禁令形同虚设。为了不与法律相抵触，“美国之音”1994年开办网站时，不得不把服务器设在海外。“9·11”事件后，小布什政府全面扩张国际广播、开展公共外交，但美国的形象却没有改善反而恶化，美国各界开始反思影响国际广播发挥效能的因素，并认为《史密斯-蒙特法》中的禁令是美国国际广播开展公共外交最大的法律障碍，在信息全球化时代，用地理疆界界定受众已经过时。

3.《现代史密斯-蒙特法》的颁布

2013年1月，《现代史密斯-蒙特法》作为第1078节正式收录于《2013年国防授权法案》，规定（HR 5736）：授权为海外受众准备的有关美国的信息和材料出于其他目的可在国内传播，并将第502款（22 U.S.C. 1461）修改为：“在与其他法律相适应的前提下，在任何适当的时候，提供关于运作、节目、提供给媒体公众和国会的信息，使节目在国内传播。”

BBG也推出政策表示：美国国际广播机构不得寻求用辛迪加的方式向国内媒体提供节目材料、发展国内受众，国际广播机构可提供为海外制作的节目用于国内媒体面向外国移民社区的广播，将其作为外交政策使命的一部分。

值得注意的是，《现代史密斯-蒙特法》将该法的适用范围扩大到整个国务院，以往仅限于国务卿领导下的公共关系和公共外交部门；《现代史密斯-蒙特法》并没有赋予美国政府面向国内受众进行宣传活动的自由，继续保留防止美国政府垄断媒体市场的条款，并强调政府资助的媒体不与现有国内媒体竞争，而且BBG无权用拨款从事国内广播。

二、《现代史密斯-蒙特法》对美国国际广播的影响

BBG下属的国际广播媒体包括：美国之音（Voice of America）、自由欧洲/自由电台（Radio Free Europe/ RadioLiberty）、自由亚洲电台（Radio Free Asia）、对古巴广播部（Office of Cuba Broadcasting，包含马蒂电台和电视台）、中东广播网（Middle East Broadcast Networks，包括自由电视台Alhurra TV和萨瓦电台Radio Sawa）。对于禁令的废除，BBG高层认为，这将有助于实现BBG在公共外交上的使命，而这恰恰也是《现代史密斯-蒙特法》颁布的意义。

1.美国国际广播以“新闻媒体”姿态参与全球新闻竞争

尽管BBG一直宣称，美国国际广播机构是新闻媒体，按照新闻行业的标准采制节目，但美国国际广播面临一个尴尬的问题：如果“美国之音”说的是真相，为什么不对本国民众广播？“美国之音”前台长大卫·杰克逊（David Jackson）认为，取消禁令将有助于平息“美国之音”传播内容值得怀疑的批评。③

禁令废除后，BBG的各个下属媒体，可以真正以“新闻媒体”的姿态参与国际新闻竞争。由于美国国内媒体近些年因经营收入问题减少了对国际新闻的采制，美国国际广播机构可以利用其在国际新闻采制上的资源和平台优势，拓展其内容的传播渠道，弥补美国国内媒体在国际新闻报道上的不足。

根据BBG《2012-2016战略计划》（BBG Strategic Plan 2012-2016），美国的国际广播将在这期间整合为一个机构、多个分支品牌，构筑面向全球的传播网络，通过广播、电视、新媒体等多种渠道参与全球新闻竞争，建立多语种新闻交换平台。到2016年每周受众数从2009年的1.75亿增至2.16亿，成为世界顶尖国际新闻传播机构。④但是实现这一目标，首先要在立法上打破禁令。

禁令解除后，意味着BBG在覆盖方面，可以采取多种技术手段、重合覆盖，使国际广播真正进入全球覆盖阶段；在争夺受众市场方面，可以帮助BBG抓住新媒体环境下各种潜在的市场拓展机会，尤其是在新媒体受众领域；在国际话语权争夺上，基地组织和半岛电视台已覆盖美国境内，影响美国的穆斯林群体和美国民众。BBG可在美国国内与之进行正面交锋，以实现其推行自由、民主，反对极端主义的使命。

2.移民群体成为美国国际广播新目标

由于小布什政府“先发制人”、非友即敌的政策，美国外交政策与公共外交脱节，出现了欲速则不达的情况。奥巴马上台后，重新审视了公共外交，意识到美国长期安全不是通过武力威慑其他民族，而是通过提高与其他民族的对话能力来实现，因此必须全面地、可持续地重新“接触”世界。⑤

在“接触”政策的指导下，当前美国国际广播的目标群体，不再以地理疆界作为划分的标准，而是以美国利益为最终划分标准。因此除了海外目标国群体外，移民群体已成为美国公共外交和国际广播的重要组成部分，这在美国公共外交领域是一个突破。

实际上，移民群体已经受到了某些国家的重视。如BBC调查显示，BBC世界电台50%以上的外国受众不是在本国收听该台的⑥，而是在本国之外，这表明移民族群想通过国际广播知道关于他们国家的新闻。2011年5月17日，美国国务卿办公室成立了国际移民接触联盟（International Diaspora Engagement Alliance），试图通过体育、艺术以及文化交流等非传统外交手段来加强移民在文化外交、公共外交中的影响。禁令废弃后，美国国际广播节目可以通过国内媒体有选择地对移民群体进行播出，以此在国内实现公共外交的目的。

此外，美国的公共外交大众传播力量也不仅限于国际广播，由于国内媒体出于商业环境下的新闻竞争自愿与BBG合作，美国部分国内媒体也间接承担了美国的公共外交使命。根据BBG的统计，美国主流媒体，如CNN、FOX NEWS、美联社、《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《华尔街日报》等都开始使用BBG下属的国际广播的新闻稿件（节目），从2013年7月2日起，BBG旗下61种语言的国际广播内容面向国内开放。

3.美国国际广播置于公众监督之下，提升监管透明度

以前，由于禁令被排除在《信息自由法》之外，美国国际广播的内容不得对国内开放（民众自己通过网络获取的除外），大部分美国民众不知道“美国之音”为何物。1996年，拉夫·纳德（Ralph Nader）成立的非盈利公民组织要求当时的“美国之音”上级机构美国新闻署提供某些海外节目资料，但是美国新闻署以法案不许对内传播资料为理由拒绝提供。法院裁决，《史密斯-蒙特法》有效，美国新闻署有权拒绝提供资料。有批评人士说，这项法案妨碍了公众的知情权。⑦

因此，美国的国际广播一直以来缺少与公众的交流、互动。由于BBG机构庞大、预算众多，美国政府责任办公室（Government Accountability Office，GAO）多次提交报告，认为BBG机构臃肿，对外广播语种重复建设现象严重，受众测量注重收听率，但缺少目標受众对美态度改变的调查数据，而BBG每次都接受建议，但改革进程缓慢，这体现出缺少公众监督和BBG在自身改革层面的惰性。

如今美国国际广播的内容可以置于公众和学者的监督之下。法案规定，美国国际广播内容可以面向美国境内的“媒体、大学、非政府组织和个人”。⑧以往学者对于美国国际广播的研究较少，而且在向BBG索取资料时往往被拒绝，现在则可以进行大量研究，此举有助于改进美国国际广播节目，提高节目质量，提升传播效果。

「注释」

①Smith Mundt Act，http：//publicdiplomacy.wikia.com/wiki/Smith_Mundt_Act.

②The Zorinsky Amendment，http：//publicdiplomacy.wikia.com/wiki/The_ Zorinsky_Amendment.

③Shawn Powers，U.S.International Broadcasting：An Untapped Resource for Domestic and Ethnic News Organization，http：//academia.edu/2271900/U.S._ International_Broadcasting_An_Untapped_Resource_for_Domestic_and_ Ethnic_News_Organization.

④BBG，Impact through Innovation and Integration，BBG Strategic Plan2012-2016.

⑤甘钧先：《2010年<美国国家安全战略>报告评析》，《现代国际关系》2010年第6期。

⑥Matilda Andersson，“Mapping Digital Diasporas”， http：//www.bbc.co.uk/ worldservice/specials/1641_wagus08/page5.shtml.

⑦《美國之音为什么不能对内广播》，美国之音中文网，http：//www.voachinese. com/content/a-21-w2009-05-24-voa43-61362467/1026865.html。

⑧BBG International Broadcasts Now Available Within the United States，http：// www.bbg.gov/blog/2013/07/01/bbg-international-broadcasts-now-availablewithin-the-united-states/.