苏雁

摘 要 在我国生态文明建设和应对气候变化中，森林资源的保护与开发起到了举足轻重的作用，其中生态公益林的经营与管理是生态建设的重要环节。截至目前，我国生态公益林的面积达到全部森林面积的50%以上，已初步建立了公益林的科学管理制度。公益林的建设成效通过设立生态公益林补偿基金制度已有显现，如中央和地方都建立了稳定增长的公益林补偿机制。但是也存在标准偏低、补偿资金来源单一、地方落实不到位及法律法规不健全等问题。因此，下一步应根据实际情况建立差别化的补偿政策、相应提高补偿标准及建立多元化的补偿机制等，进一步强化落实公益林管理政策。

关键词 生态公益林；建设；管理；区划；生态补偿

中图分类号：F326.2 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2016）15-0-02

森林资源既是生态文明建设和发展的前提和基础，也是推动社会资源健康、可持续发展的战略方式之一。随着我国经济建设的快速发展，人们越来越深刻地意识到加强生态公益林的建设与保护，这不仅能够改善生态环境、促进生物多样性，还能促进人类与自然界的和谐稳定发展，促进经济社会的可持续发展。森林作为林业最；基本的生产资料和劳动对象，不仅是陆地生态系统的主体，更是我国的生态源，直接关系到农业生态防护和生态环境的改善，森林的管理逐步向以生态建设为目的转变，公益林的经营管理也随之不断的发展变化[1]。

1 生态公益林建设管理的意义

生态公益林是指根据一定实际需求，划定一部分森林、林木、林地进行特殊保护管理的区域。其主要功能有：保护和改善人类客观生活环境、维持自然生态平衡、保护珍惜物种资源、开展科学实验研究、开发森林旅游资源、加强国土安全保卫、掩护军事设施和当作军用屏障等。生态公益林按管理中权利等级划分为国家公益林和地方公益林，按林区的等级划分为特殊林区和重点林区。

2 生态公益林建设中存在的问题

2.1 区划结构不合理

一是目前，生态公益林面积1.19亿hm2，约占全国林业用地总面积的38%，而公益林中真正有林面积在整个公益林面积的比例却很小，因此就造成了真正的区划生态公益林面积太少。二是林区中形式单一，单层纯林相对多，而混合型的林区相对少，且树种单一，造成实用效益下降和综合功能减弱[2]。三是公益林区的稀疏林地区域土地利用率较低，保水性能较差，导致公益林的生态环境防护功能变得薄弱。

2.2 公益林补偿制度不健全

一是公益林补偿标准偏低，林农参与公益林保护和建设的积极性不高。国家级公益林的补偿标准虽然从每667 m2每年5元提高到了目前的每年15元，但是地方政府的补偿标准差异仍然很大，对于林农来说，国家对公益林的补偿额度与采伐一根木头的所得相差甚远，因此林农对公益林的保护积极性不高。二是公益林补偿资金渠道和标准单一，不利于建立有效的公益林管护机制；同时，公益林的补偿资金来源仅为中央和地方财政，缺乏利用者付费、收益者补偿的机制，更缺乏公益林建设和保护的社会资金来源。部分地方公益林管理的基础工作还不到位，公益林管理政策不能有效落实，不利于公益林保护和补偿制度的实施。

2.3 公益林保护法律体系和管理制度不健全

一是我国现有的法律仅《森林法》中第八条“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木营造、抚育、保护和管理”的规定，但是有关补偿基金的建立、使用范围和补偿方式等法律责任和义务没有规定，在实践中缺乏法律依据和有效手段。二是在生态公益林建设中，重建设轻管理的现象较多[3]。在公益林管理中，人员少、工作量大，资金偏少，导致监管工作效率低，且随意占用林地现象突出，应引起公益林管理部门的重视。

3 推进和提高生态公益林管理的途径和建议

3.1 从思想上高度重视，提高生态公益林管理的认识水平

一是思想重视。公益林建设集经济、社会和生态效益于一体，针对林农和社会中对公益林管理政策不够理解、各级部门对管理政策贯彻落实不到位的问题，各级政府要从思想上切实提高生态公益林管理重要性的意识，加强《国家级公益林管理办法》的宣传、贯彻和落实工作，把生态公益林建设看作经济发展和促进生态平衡的重要抓手，纳入当地政府的量化考核机制中。二是加大宣传。生态公益林的健康发展和有效开发，能够实现林区林业和水土资源的综合开发利用，实现防止水土流失和山体滑坡等自然灾害的发生，与大众的日常生活和经济利益休戚相关。各地政府应加大宣传力度，让民众意识到公益林的重要作用，自觉保护和参与生态公益林的建设中。三是加强技术指导。各级管理部门要通过多种形式、多种渠道进行生态公益林保护的技术指导和政策咨询。例如，开展专题讲座、生态林区政策宣读团、生态保护科技知识下乡等专题活动，让生态公益林建设工作深入群众心中，形成全社会共同参与、全民共建生态公益林的良好氛围。

3.2 从各地实际出发，健全生态公益林补偿机制

一是因地制宜，实施差别化的公益林补偿政策。我国大部分公益林建设资金用在了管理和维护等方面，用于林农的补偿和提高他们的实际收益方面较少。尤其是禁止商业性采伐以来，林农得到的补偿少了，收入微薄，使他们产生了抵触情绪，这在很大程度上降低了林农参与生态公益林建设的积极性。因此，应结合各地实际，进一步完善生态公益林支出与收入，确保林农利益不受损害。二是拓展补偿资金来源，建立多种补偿机制。提高补偿标准应从拓展多渠道补偿资金来源入手[4]。建立多种补偿机制不仅要增加中央财政对生态公益林效益的资金投入，要督促各级地方政府完善补偿基金制度，加大地方财政投入，提高补偿标准。探索建立“利用者付费、收益者补偿”的机制。尝试建立从直接收益行业的经营收入中提取一定的公益林补偿基金制度，形成多层次、多渠道的生态公益林补偿机制。

3.3 从管理渠道入手，拓展互利共赢的管理模式

为提高林农生产积极性，我国实行了林地经营权转移的改革，使林地经营权回归到林农手中。但林地自主与公益林区划间的矛盾及区划不集中、不连片等问题依然影响了公益林的建设与发展。为此，一是要坚持整体稳定，部分调整的思路。在大部分林农自愿的基础上，遵循公益林区的有关规定，按照整体稳定、部分调整的思路，对林分简单、树种单一、生态和经济效益较低的区域，进行适当补充和更换生态功能和经济效益兼备的优良树种。对生态公益林中的空地，直接补种乡土和珍贵树种，实现生态效益和经济效益的最大化。二是改变传统的管理模式。生态区划分应该考虑到林农利益，实现林区所有者和经营者合作，让林农参与到公益林区的设计、管理和维护中，并在管理方面达成共识，共谋发展。如此，林农在公益林管理中得到了好处，自然会积极投入到公益林的保护中，最终实现经济利益和生态效益的共赢。三是加大资金投入。在公益林的管理中加大资金投入，建立统一标准的管理配套设备和技术，科学地进行生态林区维护，提高林区保护人员的积极性和工作效率，从而促进公益林建设健康发展。

4 结语

生态公益林的建设和管理对现代社会发展、生活和后代子孙的长远发展至关重要，各级公益林建设和管理部门要持之以恒地做好这项长期工作，强化科学管理机制，制定出更科学、更有效的管理模式，实现人类经济活动与自然协调发展的愿景。

参考文献

[1]罗联烽.林改后生态公益林管理对策研究[J].防护林科技，2011（1）：117-120.

[2]陈虞昶.林改后如何加强集体公益林的管理[J].广东科技，2011（4）：53-54.

[3]谭铭智.生态公益林管理中存在的问题及管理机制探讨[J].科协论坛，2013（1）：164-165.

[4]林文星.生态公益林建设现状和经营管理对策[J]，农业与技术，2013，33（6）：60-61.

（责任编辑：赵中正）