李胜男 郭春华

摘要：2009年土地卫片执法至今，土地行政问责已实施7年，土地行政问责对于土地行政生态应产生何种影响，笔者依据行政生态理论，构建出土地行政问责对于地方土地行政生态的作用机理。从内外部生态角度进行分层梳理，并提出相应的提高土地行政问责效果的政策建议。

关键词：土地行政问责；外部生态；政策建议

中图分类号： F301 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.09.065

土地行政问责制在中国推行数年，问责标准不断完善，问责力度不断增强。但由于土地的稀缺性，致使部分地方政府常常无法抵挡土地背后的巨大经济效益诱惑，铤而走险违法用地。据《中国国土资源报》2013年土地督察数据显示，2013年土地管理中仍存在诸多问题。

1 土地行政问责对地方土地行政外部生态的作用机理分析

1.1土地行政问责应改善地方土地政治生态

1.1.1促使地方土地部门绩效考核指标不断完善，评价主体多元化 为实现土地行政问责的最佳效果，行政问责体制内不断引入绩效考核和公民参与等新的管理方法，问责的侧重点逐步偏重于行政行为结果。问责需要依据考核结果进行评判是否问责，因此土地行政绩效考核指标无疑是土地行政问责必要性的衡量尺。

土地违法不断出现新问题，土地绩效考核指标需细化以规范土地行政行为，抑制土地违法现象的蔓延。土地行政问责背景下，地方政府及土地管理相关部门对绩效考核的重视度加深，绩效考核指标对土地行政人员形成正向引导作用，并结合问责结果达到警戒效果。土地行政人员在土地执法过程中，主动依据绩效考核指标规范自身行为。

1.1.2促进官员晋升选拔机制不断完善 随着社会经济发展，为获得高GDP指标，在绩效考核中脱颖而出获得晋升机会，地方政府及土地行政部门工作人员主动迎合并无止境满足开发商的需求，以致违法违规批地用地现象不断涌现。针对地方土地行政人员个人逐利求政绩的“经济人”现象，对土地违法违规行为的问责能够一定程度上整治土地行政违法现象，土地行政问责通过负向激励实现对土地违法行为的惩治和警戒，但治标不治本。基于对土地行政人员的经济人假设，官员晋升考核指标能够通过设定具体的绩效考核标准，以积极、正向的土地执法要求引导行政人员在土地行政中规范用地、合法合规用地，以实现正向激励作用。

随着土地行政问责的不断推进，官员晋升考核指标也应随之不断跟进，激励土地执法过程中合法合理性行为。2012年5月21日，人力资源社会保障部及国土资源部公开评选全国国土资源管理系统先进集体及先进工作者，以激励土地资源管理系统干部奋发向上，更好地履行国土资源管理部门的职责。

1.2土地行政问责应改良地方土地行政经济生态

1.2.1降低地方对土地财政的依赖程度 依据经济人假设，地方政府及土地行政人员偏向于产生符合逐利取向的行为选择，土地财政一方面能够刺激地方房地产，拉动经济，另一方面，通过土地使用权转让所得的财政收入可成为地方提供公共产品、公共服务的经济支撑。

土地财政使得农地转化为工业用地，一定程度上推进了城镇化，推动社会成功转型，但也产生耕地锐减、高房价、中央地方政策相悖等问题。土地资源总量不变，农用地转化为工业用地过程中，必然产生耕地锐减新问题。土地行政问责的实施，一定程度上打击了地方政府违法违规批地用地现象，理论上应对地方土地财政依赖度产生正向影响，地方土地财政现象应获得缓解。

1.2.2有效缓解地方土地供需矛盾 随着土地行政问责制度的不断推进，卫片执法检查成为中央监督地方用地情况的常规性手段。地方政府在土地管理过程中忽视集约利用，致使企业占地不用问题不断蔓延，在获得批地后，企业来按期开工，致使用地容积率下降，土地闲置现象日益严峻，从而进一步加剧土地供需矛盾。

土地行政问责通过促使地方政府合法合规用地，以提高土地资源的使用效率，有效缓解土地供需矛盾。国土资源管理部门在土地卫片执法监察中，通过调查并跟踪地方政府批地用地情况，定期对土地违法违规行为进行处理，督促项目企业严格按照供地要求使用土地，解决土地资源闲置浪费等问题，有利于增加土地供给量，为地方经济发展提供充足动力。

1.2.3遏制土地管理领域的“寻租行为” 国家土地总督察姜大明在全国国土资源系统党风廉政建设视频会议上强调：“用零容忍的态度惩治国土资源领域腐败”。“灰色收入”的形成原因是土地管理领域的“寻租行为”。依据布坎南寻租理论，企业家在寻利过程中发现自由竞争不具优势，继而选择寻租获得，以通过非法的手段取得额外收益。在土地管理领域的“寻租行为”中，经济利益转接直接表现为土地行政人员的灰色收入。

土地领域寻租行为产生过程如图1所示，土地资源作为生产的重要资源，对依附其产生的经济效益具有巨大作用，而经济效益直接关乎投资开发商个人利益。投资开发商为以低价获得更好土地资源会选择寻租行为，通过寻租的资源投入使得土地行政部门及土地行政人员在配置土地资源和土地行政过程中，作出对开发商有利的决策。

寻租行为分为针对土地管理部门的寻租及对土地行政人员个人的寻租。土地违法的实施主体中，各级地方政府及企事业单位占据最大比重。土地违法的涉案面积划分，地方政府与企事业单位占比也居高不下。土地行政问责是通过追究土地寻租行为下地方政府的不作为或乱作为责任，以惩戒等方式对土地违法违规行政作出处理，从而增加土地行政人员违法作为或不作为的成本和风险，以实现减少寻租行为产生的可能性。

1.3土地行政问责应改进地方土地社会文化生态

1.3.1提高土地行政人员行政道德素养 依据费雷德里克森的公共行政权力主体“公共人”假设，行政主体应具有宪法基础意识、公民精神意识、服务于公共利益的制度和程序建设意识以及乐善好施的道德意识。土地行政人员作为土地行政过程中的行政主体，在土地管理或土地执法过程中应表现出公共人的行政道德特性，即遵纪守法的个人品德、平等对待公民的职业道德、公共利益为导向的行政素养和服务意识。

1.3.2扩大地方土地行政生态中社会参与程度 土地作为人们生产生活的重要物质资源，具有不可替代的经济价值和情感价值。土地行政直接关乎百姓生活，因此土地行政生态中的社会参与具有重要意义。2009年至今，土地违法违规行为得以“显形”主要来源于媒体曝光和公民举报。随着信息化社会，民意反映渠道和监督举报制度不断完善，公共参与揭发检举违法违规行为变得尤为重要。

2 土地行政问责对地方土地行政内部生态的作用机理分析

2.1强化政府组织群体依法行政意识

依据奥尔森《集体行动的逻辑》，组织中的集体利益是组织成员行动的最终动力。集团成员个人努力大小与其所获收益并不直接相关，“搭便车”现象随之产生。因此，在集体决策中，部门文化和领导行政能力对整个部门行政人员具有直接影响。土地行政问责将土地违法违规行为进行公示，在整个土地行政部门生态中营造有法必究、有责必追的执法氛围，有利于地方土地行政部门逐渐形成良好的行政风气。土地行政问责中对集体性决策的责任追究主要是部门领导负责制，鉴于部门领导对整个部门的示范性影响，对于责任相关领导个人的责任追究，有利于提高整个政府土地行政部门科学决策、民主决策的意识。

2.2对行政人员违法违规行为产生警戒效果

土地行政问责是对地方政府违规用地、擅自挪用指标非法用地等行为进行责任追究。因此，土地行政问责背景下，各个地方部门违规用地、农用地用途非法转换、超额土地出让等行为都应得到处理。责任追究一方面可以遏制土地违法行为继续蔓延和扩散，另一方面有利于在整个土地行政系统内部形成警戒。

3 提高土地行政问责效果的政策建议

3.1健全土地违法责任清单制度

依据《土地管理法》、《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》以及最高人民检察院、最高人民法院所颁布的《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》，土地违法案件的立案、调查、审理，整个流程均有据可循。建立土地违法责任清单制度，查明土地违法案件中责任机关及责任的违法行为及严重程度，对于土地督察、土地执法人员以及其他土地行政人员均具有较强的威慑作用。

3.2进一步落实土地行政问责信息公开

地级及以上国土资源主管部门应在地方政府官方网站上开辟土地行政专栏，将土地行政、土地行政流程、土地违法违规行为的问责情况予以信息公开，公布各自行政区域内土地行政违法违规案件的具体查处情况、相关负责人的责任追究处分、违法违规用地的回收再利用情况，构建网民互动平台，拓宽民意反映渠道，接受社会对土地行政问责情况的监督。

3.3在土地问责过程中善用媒体

土地行政问责中，充分发挥新媒体作用应包括以下几方面：其一，实现土地问责领域的“互联网+”。土地行政部门各级政府与媒体之间打破原先资源孤立的状态，实现资源共享；其二，适当放权，给予新媒体充分的话语权。媒体是报道事实的笔杆子，以事实为灵魂，以真相为基石。政府对于批评土地行政部门工作效果的报道，应依据客观情况予以反思并及时应对处理，其三，强化对于媒体报道真实性的监督，保证媒体对舆论引导作用呈现良性态势，确保新媒体在土地行政问责中发挥正向的监督和推动作用。

参考文献

[1] 张莉，徐现祥，王贤彬.地方官员合谋与土地违法[J]. 世界经济，2011，（03）：72-88.