艾伦·希克　王宇

摘 要：信息、流程和规则三大公共财政管理工具都存在缺陷，如获取外部信息成本高、信息超载、决策分工冲突、规则具有副作用等等，但管理工具并非无用。公共财政管理现代化是一项长期任务，需要不断探寻更完备的信息、更完整的流程、更有效的规则。

关键词：公共财政；信息；流程；规则

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2016）06-0033-04

公共财政管理工具有三个：信息、流程和规则。在现实中，公共财政管理目标的实现依赖于那些管理公共财政的人——管理财政事务的官员、分配的管理决策者、提供服务的管理人员和工作人员。这意味着，要转变政府中每个领导者和工作者的行为——将挥霍者变为节俭者，将计划制定者变为计划评估者，将服务提供者变为绩效专家——需要付出巨大的努力。

这的确是一项艰巨的任务。政治经济学文献认为，要完成这一任务，必须改变激励机制——人们做什么以及如何做的动机和动力。事实上，改变激励机制是非常困难的，因为影响行动和绩效的因素很多，公共财政管理作为一个开放系统，在其中并不起主导作为。更为重要的是，从激励机制到行为变化之间不存在确定的路径。否则，很多国家在财政政策方面将会更加“节制”，政府将会更为科学地进行项目拨款，高效服务将成为常态。为此，可以将公共财政管理改革概括为：要改变行为和结果，政府必须改变参与者获得信息、处理信息的方法以及对参与者行为的约束。

一、信息

从某种意义上讲，公共财政管理就是信息管理。在这一流程的各个阶段，信息被开发、分类、汇编成文件，并转化为政策、行动和财政成果。那些从事公共财政管理工作的人既是信息的生产者也是信息的消费者。

有一个基本假设，即改变信息的组合方式可以改变公共财政管理者的行为。每个早期确定的目标都需要有自己的信息库，每一公共财政管理创新也是如此。随着政府影响力的扩大，对公共财政管理的信息需求已经上升到这种程度：信息组合量如此巨大，以致削弱了公共财政管理改变行为的能力。强加给公共财政管理者的信息越多，就越容易被忽略。通常来说，管理者可以从基本信息中分辨出有用信息。基本信息通常是精心准备的，比理想信息更及时、更易于应用。这就解释了为什么本财政年度信息质量要比对未来预测更高，以及为什么输入的数据往往比计算出的数据更加可靠。

公共财政管理改革所面临的一个挑战，是将信息从“有用”转化为“必要”。政府规则可以使理想的信息变为必要信息吗？这一做法似乎很有吸引力，因为现成的信息容易被忽视，而由规则规定的信息却很难被忽视。

（一）信息成本及其对信息可用性的影响

从理论上讲，获取一个单位的内部数据并不太困难且成本较低，而获取外部数据的代价可能较大。这种区别可以通过比照医院管理来说明，虽然它几乎适用于所有公共服务。

一个运转良好的医院需要各类数据，比如，员工人数及薪酬、入院和出院患者人数、床位数和入住率等。获得投入、工作量、产出这些统计数据无须付出太多的精力，只需一定的成本就可将其编成表格。然而，关于医疗成果和影响的数据则在医院之外。一个医院能掌握其内部的运行情况，但却无法知道患者出院后是否能够按处方服药，低收入居民是否有能力去医院就诊，以及医院服务是否适合社区的年龄结构等。这个例子说明，为什么许多国家的政府在获取可靠的成果和有影响的数据时，都经历过很多困难，以及在开发信息需求时，他们需要充分考虑成本和难度。问题不在于信息是否有用，而在于获取数据的成本是否合理。

（二）信息需求与信息超载

公共财政管理创新的累积效应，增加了对中央机构的信息需求。创新通常会增加而不是减少信息量，并且会使信息之间相互独立。采用权责发生制并不能消除收付实现制，一个多期限的财政框架仍然需要有详细的年度预算，将产出纳入考虑并不表示不需要了解投入情况。固然现代信息技术和较为完善的金融体系可以减轻工作量，但有时也会产生相反的效果。

一些关键的公共财政管理系统，比如预算，具有有限的处理信息能力。最后期限比比皆是，当一个任务完成了，另一个任务又来了。与其他政策领域的大多数情况相反，对于公共财政管理来说，无所作为或拖延期限不是一种策略选择。在分配资源之前，政府不会期待更好的信息，也不会为做出更合理的决策而认真审查所有信息。越来越多的政府声称，愿意运用项目规划或绩效预算，但是，仍然通过结算工资、差旅、设备和其他项目等费用来设置支出水平。

可以通过清除公共财政管理系统中的过时信息来减轻信息超载。在设立新规定时，需要去除一些旧的报表和报告。虽然可以减缓数据量增长，但是很难完全消除信息超载现象。

（三）信息引发冲突

“超载”不仅是信息量的函数，也是分配资源、评估项目和检测政策选项所引发的冲突强度的函数。增量行为是一种普遍采用的控制冲突的策略，通过缩小决策范围和保护已有资源，可以减少冲突。也可以通过减少在编制预算时产生及审核的数据类型来缓解冲突。由此产生的分配可能是次优的，但却是以一种及时和压力较小的方式。

许多公共财政管理创新产生的效果与“增量行为”相反，其使问题、利害关系复杂化，挑战了传统的通过妥协达成共识的处理方式。现代财政管理理论告诫政府，只考虑当年的财政状况是不够的，还必须考虑未来的情况，审查现有的项目，并且不能满足增量主义，不仅要考虑机构的财政需求，还要考虑项目的进展情况。这些以及其他当代公共财政管理改革可能加剧冲突。

各国政府处理超载冲突的方式，在很大程度上与处理超载信息的方式相同。他们忽略信息，或没有挖掘到信息。完成工作成了最重要的，即使这意味着要忽略掉某些信息。他们还会有更过分的行为，比如，刻意修饰信息，使其适用于其他用途。他们将战略计划转变为获取更多资源的工具，为了适应组织结构图而排列各类项目，完全无视目标的实现。支出机构在绩效预算中填塞大量信息，以显示他们做了大量工作，从而需要更多的资源。在预测当前决策的未来成本时，他们使用过于乐观的假设。他们软化中期预算框架的硬约束，将其视为未来支出的下限而非上限。这些将公共财政管理改革变成了案例展示，它使政府能够吹嘘其拥有先进的绩效预算，骄傲地展示中期预算框架，但实际上什么也没有。

扩大冲突并不是公共财政管理创新的衍生产品——它对公共财政纪律、分配方案和公共服务来说，是必不可少的。在实际工作中，那些为了避免公共财政管理议程的冲突，经常导致过度的赤字、僵化的分配、低效的服务和封闭的系统。即便冲突加剧了完成公共财政管理任务的复杂性，但是，在这种情况下，冲突也是有益的。

政府面临挑战：在管理冲突和公共财政时，既要维持稳定的财政进程，又要适应政治诉求；既要支持现有项目，又要为新的分配方式拓展空间；既要提升公共服务质量，又不能使公职人员的士气低落；既要使财政决策更加透明，又要使政府正常履职。寻求平衡的困难在于，公共财政管理设计者只能解决部分问题，因为他们缺乏构建一个完善框架的必要工具

（四）利益不对称与信息不对称

拥有信息和控制资源的人们通常存在一些对立关系。各部门负责人（内阁部长、中央机构或部门高级官员）用于资源分配决策的许多信息，依赖于管理项目和提供服务的经办人来提供。负责人寻求更全面的信息，以支撑其做出正确决策；经办人则寻求更有利的方式展示其项目重要性，以获取更多的预算。负责人试图通过建立自己的信息来源，以减少对经办人的依赖，但这并不能消除财政管理中的信息不对称问题。

尽管那些分配资源的官员拥有权力，但经办人具有操作优势，他们更清楚项目如何运转和控制提供给他人的信息。相互的依存（一方有资金，另一方有信息）、持续的关系（在每个预算周期各方相互影响）和达成协议的自觉需求（政府必须提出一个预算）促使各方相互妥协，形成合作。

公共财政管理创新，旨在通过增加已处理的数据（包括有效性和效率性数据）供给，以及授权中央机构控制一些关键信息，来减少信息不对称性。例如，尽管通常由支出机构估计来年的资源需求，但是，中央机构也可以运用计量经济学和项目规划模型，为同一年进行基线预测。同样，中央机构可以评估项目规划、设计成果测量方法、调查公民对于公共服务质量的看法、设定产出和其他绩效指标、比较不同机构间的运行效率。

然而，很少有中央机构努力去做这些事情。如果他们这样做，可能会加剧其与支出机构的对立，并有可能促使支出机构在给上级提供数据时变得更加狡猾。此外，信息集中也与新公共管理理论相悖。新公共管理理论认为，当那些提供政府服务的人，对其所消耗资源和产出成果负有完全的责任时，就会减少其投机取巧的行为，提高其绩效。更为重要的是，如果支出机构拥有信息的所有权，可能会增加对新信息的使用。因此，即便信息不对称会限制负责人合理分配资源的能力，但一些拥有先进公共财政管理系统的国家都会选择不集中控制信息。

这里提出的四个问题，都是对信息本身会改变公共财政管理者行为的观点的质疑。了解一个项目比另一个更有效，并不足以促使政府重新分配资金。同样地，认识到一个项目不具备财政上的可持续性，也不足以让政府更加谨慎行事。要使信息产生不同的效果，必须按照能够改变公共资金运用者行为的方式处理信息。

二、流程

在公共财政管理中，流程是将信息转换为决策、行为或文件的过程。每一个重大的公共财政管理创新，都会改变一个甚至多个步骤，这些改变通常与信息的改变相关。为此，我们有必要区分两种不同类型的流程：一类流程是许可性的，即可供政府选择使用的；另一类流程是强制性的，即政府必须运用规定的方法。

（一）常规流程

公共财政管理的显著特点是大部分流程年年重复，变化很小。例如，审计者的常规流程包括审查账目及编制财政状况报告，预算制定者的常规工作是分配资源和监督支出。常规流程的这种重复性能够减少冲突、简化任务、稳定角色和关系、协调大量琐事。参与者不必每年为流程争执或者临时建立新的流程。一般来说，这部分常规性工作在做出单一决策前就已经完成了，除非决策周期中的一些流程做出了新的调整。这些常规流程让公共财政管理平稳，并有助于及时开展。

只有当一项公共财政管理创新被植入到公共财政管理步骤时，才可以说完成了这项创新。检验新步骤融入常规流程的程度，是评估创新是否真正融入公共财政管理的有效手段。政府每年都需要决定是否进行项目评估，但项目评估不可能成为资源配置工作的全部。一段时间内，澳大利亚是少数有效利用项目评估的国家之一，因为澳大利亚有一个评估策略，能够定期将有价值的发现纳入预算决策过程中。相对于常规流程本身，其连接新旧流程之间的方式可能更重要。例如，一个中期预算框架作为独立的流程不会有太大的作用，只有当它被整合到年度预算中时，它才能对当前的决策产生约束作用。

常规流程还有另外一面，它能缓和冲突，但却无法吸引政治家和管理者给予支持和关注。在年检中需要关注常规流程可能引发的风险。改革者频繁地对其创新进行修补，以保持流程的活力，从而避免因流程太过常规化而丧失影响力。公共财政管理面临的一项挑战是在保持政治领导人和管理负责人参与热情的前提下，将创新嵌入到常规流程之中。用临时措施丰富常规流程，可能是一种既能保持流程正常运转，又能吸引高层关注的明智之举。

（二）决策框架

处理财政数据的第一步是将信息进行分类，以用于决策或其他行动。一般来说，改变信息分类将不可避免地影响制定决策的方式。一般预算注重资金的投入——如工资、差旅、食宿以及其他项目支出金额。把预算方式从一般改变为项目预算后，则关注重点是各项政策目标——政府应该支出多少以达成减少贫困、改善环境质量以及其他公共目标。

然而，流程与决策之间的联系并不像改革者所认为的那样显而易见，因为所有较为复杂的公共财政管理系统都有多重分类。各国政府通常依据明细项目（即使他们有项目预算或绩效预算）、行政单位、经济类别和职能部门来安排支出。其他分类可能依据区域、性别、年龄、接受者的收入，这些分类可能是强制的，也可能是自定的。然而，尽管政府可能维持多重分类标准，但只能以一种分类方式作为制定权威性决策的基础。常见的公共财政管理改革错误，是将陈述误当做决策，例如，将项目中的预算陈述或存在的绩效模板，作为政府拥有此项预算的依据。大多数国家是按行政单位对会计核算、预算和其他财政管理流程进行分类的。预算支出机构（而非项目）提供服务，并为主要的问责对象。而真正的项目预算应该无视机构的界限，把服务于相同目标的所有活动与支出划归于同一个类别。然而在实践中，大多数政府虽然宣称他们有项目预算，实际上他们仅仅将项目与可确定的机构单位相联系。例如，他们可能将水质项目归于水务局，但是没有把其他开展水质工作的行政主体纳入项目中。

根据上述的分类特征，可以得出如下启示：第一，具有完整行政分类的政府，可能会去考虑以下这些问题，即引入新的项目分类是否真的出于改变决策流程和责任关系的考虑？如果不是，这项改革可能耗费多年，或者仅仅是改变表象，尤其是当政府内部对于目标或最佳项目结构存在分歧时。第二，公共财政管理变革应着力于提高政府及机构的管理能力，因为这些主体决定如何使用公共资金。第三，在主要分类中附注重要问题或表明公共资金管理方式的计划表或声明，以此作为补充能够更好地促进财政管理。

Abstract：There exist shortfalls in the three public finance management tools，namely，information，procedure and rules. For example，the cost of obtaining external information is high，and there is information overload，conflict of policy-making division and negative function of rules. However，the management tools are not totally useless. The modernization of public finance management is a long-term task，which needs to constantly explore more complete information，complete procedure and more effective rules.

Key Words：public finance，information，procedure，rules

（责任编辑 耿 欣；校对 GX）