摘要：环境保护法上“按日连续处罚”的法律属性在理论和实务界一直存有争议。基于我国行政法规范体系的分析和考察，《环境保护法》第59条及其《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》中的“按日连续处罚”不属于《行政处罚法》中的罚款种类、对违法排放污染物的“第二次罚款”以及对应的行政强制执行方式。其法律性质应定性为对怠于履行“限期改正违法行为”的行政决定所作出的一种间接行政强制执行方式（怠金），这种针对非金钱给付义务的间接行政强制执行方式并不受原罚款数额和幅度的限制。

关键词：“按日连续处罚”；一事不再罚；行政强制执行

中图分类号：D2 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0000-01

一、按日连续处罚的概念界定

对于什么是“按日连续处罚”制似乎并没有一个权威的概念，由于各国对于该制度的性质认识不同，自然对概念的含义亦不相同，而对于该制度的性质学说目前主要有三种，我国在立法模式上选择了执行罚性质的“按日连续处罚”，故在此不再赘述行政处罚性质和折中性质的观点，从《环境保护法》对该制度的原则性规定，以及《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》对该制度的细化，不难发现该制度的设计是在围绕着适用的条件、范围，计罚的方式，实施程序（包括救济程序）进行的，根据内容可以将“按日连续处罚”制定义为：“行政主体对于连续性的环境违法行为，在设定的期限内环境违法者拒不改正或者未履行，对其按日进行处罚”。

二、按日连续处罚的基本内容

对于基本内容的规定，《环境保护法》对适用条件作出了基本的规定，环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》对适用范围、计罚方式和实施程序等作出了详细的规定。

从新《环境保护法》第五十九条规定来看，适用的条件可以概括以下内容：

适应对象是企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物。这里面问题是如何理解“违法排放污染物”，拆开分为：“违法”和“排放污染物”，不能简单理解为两个概念的相加，重点强调的是排污的违法性及其造成的后果。（2）环保执法部门应当先依照有关法律法规责令违法者改正。其中环保执法部门必须是县级以上环境保护主管部门，有关法律法规主要是《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》等及其各法配套的实施细则，责令改正是前置程序。（3）违法排污者必须具有拒不改正的情形。拒不改正行为应当是，违法行为人在规定期限内未停止和纠正违法行为、未恢复原状，破坏了法定的秩序或者状态，违法行为仍然持续。

适用范围是“按日连续处罚”制的实施必然要求。环保部颁布的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条第二款专门规定了五种适用的情形：（一）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的；（二）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法规规定禁止排放的污染物的；（四）违法倾倒危险废物的；（五）其他违法排放污染物行为。

三、制度基本内容存在的问题

（一）适用对象较模糊

《环境保护法》第五十九条对于适用对象，包括企事业单位和其他生产经营者，其中对于企事业单位不难理解，不论是法人的还是非法人的，或者营利或公益性的均包括在内。而对于其他生产经营者没有给予明确的界定，从“经营者”概念来讲，包括法人、个人和其他经济组织，而“生产经营者”又是一个新概念，由于没有权威明晰的解释，是否可以套用无法肯定，加上其在不同学科中的含义性质亦不同，容易造成适应的混乱，例如在《刑法》中破坏社会主义市场经济罪一章中的“生产经营者”主要指的是食品生产经营者，同时其他学科中还有农业生产经营者、工业生产经营者等。

（二）适用范围较狭窄

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》规定了五种适用情形，即便各地方可以根据实际需求来确定适用的情形，不难发现，相比较《环境保护按日连续处罚暂行办法》（意见稿）有所减少和更改。一是，涉及到“未批先建”①的态度问题。从逻辑来看，“未批先建”并不属于“违法排放污染物”的行为，同时，可能是考虑到《环境影响评价法》对“未批先建”的己经有了立法态度，故未纳入连续处罚的范围。②这在现实中是一普遍现象，各单行法对于“违法排污”均有处罚措施，《环境保护法》也明确了“未取得排污许可证的，不得排放污染物”，归入连续处罚实际上是可行的。地方可以根据实际需求来确定适用的情形，不难发现，相比较《环境保护按日连续处罚暂行办法》（意见稿）有所减少和更改。三是，防治污染设施问题。①《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的规定是，针对此种情况由环保部门依照单行法的规定处罚。②而单行法对此处罚的力度有限，不利于污染的治理。四是，将意见稿中的“违法排放、倾倒工业固体废物”修改为了“危险废物”，从范围上来看，似乎是扩大了范围，按照《工业固体废物名录》的内容来看，主要包括含氮有机废物、含硫有机废、含钙废物、动物残渣、粮食及食品加工废物等。这里面既有危险废物也有非危险废物，只能说明“工业固体废物”与“危险废物”是一种交叉关系，而非隶属关系。

四、完善按日连续处罚制度的基本内容

（一）明确适用对象的含义

有争议的是“其他生产经营者”的含义，在查阅现有的法规中，并无对该词语有明确的解释，只能拆开推测分析，从关系上看，企事业单位与其他生产经营者是并列的关系，若从概念的内涵和外延来讲，生产经营者中既包括法人，也包含个人和其他组织，这就与企事业单位有些交叉。笔者认为合伙组织应当纳入适应对象，如此一来，适应对象覆盖面就全面了，法人、个人和其他组织均在其中。

（二）扩大适用范围

不难发现“按日连续处罚”适应的范围较为狭窄，显得保守，仅限于“违法排放污染物”的行为，遗憾的是未全部采纳《环境保护按日连续处罚暂行办法》（意见稿）中关于适应范围的规定，对于“未批先建”、“排污许可证问题”“防治污染设施问题”都是环境违法中比较凸出和常见的问题，单靠单行法的每次处是不够的，特别是在基层中的中小企业为当地是经济发展做出了重大贡献，对上述情况的处罚不疼不痒（由于利益关系的原因多按照最低处罚标准执行），有时只是配合诸如“绿剑”这类行动，行动过后死灰复燃，如火如茶。这些情况都为环境治理埋下了重大是隐患，所以，建议在今后的立法修改中将上述情况纳入其中，扩大适应范围，更好的起到规制违法行为的作用。

参考文献：

[1]席文战.我国《环境保护法》按日连续处罚制完善研究，郑州大学专业硕士学位论文.

[2]严厚福.《环境保护法》“按日计罚”条款评析.环境行政处罚方式创新研究项目.项目编号：SKZZY2013001.

[3]黄学贤、杨东升.“按日连续处罚”的法律性质一一<环境保护法》第59条评析[J].法治研究，2015，（6）.

作者简介：张骢锏（1990—），男，汉族，陕西省蓝田，西北政法大学经济法学院法学硕士，研究方向：环境与资源保护法学。