根据我国中小企业出现的问题以及国外设立中小企业政策性金融机构的成功经验，我国应当设立中小企业政策性金融机构专门机构。设立中小企业政策性金融机构是政府介入中小企业融资活动的一种非常有效的方式，其出发点是补充商业银行金融机构“市场失灵”的不足，发挥政府无形之手的作用。

一、明确中小企业政策性金融机构的法律性质及法律责任

中小企业政策性银行的设立是用来实现政策性金融与商业性金融分离，为中小企业提供长期、低利息贷款，解决中小企业发展过程中融资难问题。它不以盈利为目的，但毕竟它是公司企业，不能要求其完全亏本运营，可以实行保本微利经营来保证其基本的资产的流动性、安全性、效益性。从之前的分析我们可以看出，政策性金融的稳健发展是为中小企业提供持续融资服务的保障。

二、中小企业政策性金融机构的资金来源及资金运作

中小企业政策性金融银行作为政策性银行，设立之初其资金来源可以主要依靠政府的资金投入，但是随着经营期限的延长，应当发展以金融市场融资为主要渠道的融资结构，包括政府资金，央行的再贷款，金融债券以及国外金融机构的资金等。对于中小企业政策性金融的资金运用主要是中小企业提供贷款。根据中小企业发展需要可以将其分为短期贷款和中长期贷款。短期贷款可以是为了满足中小企业日常资金周转的需要，中长期贷款则主要是为了提供符合国家产业发展方向和经济宏观调控方向的资金支持，体现政策性目标。例如对对新型领域或者高风险领域的支持、对中小企业经营改革支持、对环境保护的支持、对地区经济发展的支持等等。总之中小企业政策性银行的资金主要是为了中小企业的发展提供资金。

三、健全中小企业政策性金融机构的组织机制

从国外的情况看，中小企业政策性金融机构的组织架构可有以下三种模式：总分机构模式，单一机构模式和集团模式。 总分机构模式为绝大多数中小企业政策性金融机构所采用。它是指各家中小企业政策性金融机构遍设分支机构进行业务经营，从而形成“总行--分行--支行--各业务网点”的金字塔式体系。 单一机构模式常见于政府设立的基金、单—资助项目、投资公司以及一些地区性的中小企业政策性金融机构。较大规模的中小企业政策性金融机构，如银行、金融公库等，大多不采用这种组织结构。 集团模式是指在相对独立的金融机构的基础上成立一个中央机构，构成一个整体。中央机构从事中央协调、管理和资金调剂与清算，地方机构具体开展业务活动。地方机构较总分模式下有较大的独立性，且分支机构较少。 比较而言，我国宜采用总分机构模式，但分支机构的设立不能像国有商业银行一样“全面开花”，应立足于东南沿海地区、西部地区和东北老工业基地。因为如果按照行政隶属关系在各省市普遍建立分支机构，必然是僧多粥少，该重点扶持的扶不上去，不甚需要的地区又造成人力、物力和财力的浪费，加大银行经营成本。而有选择的布局，则可以做到重点突出，对特别需要扶持的地区给予特殊照顾。东南沿海地区，中小企业分布密度较大，故中小企业的资金需求量也就大，政府应给予融资支持。考虑到东南沿海的金融业相对较为发达，中小企业发展银行可以侧重于信用担保业务，引导商业性金融给中小企业提供更多的资金支持；西部地区经济发展落后，政府利用政策性金融支持中小企业的发展可以带动西部的经济腾飞，在一定程度上缩小东西部差距。东北老工业基地曾经辉煌过，如今却背负着沉重的历史包袱，经济发展步履维艰。中小企业不发达、民间经济活力不足是这些地区的共同特征。当然，在西部地区和东北老工业基地，中小企业发展银行就应该侧重于政策性贷款业务，本着微利经营的原则，为广大中小企业提供融资服务。

四、规范中小企业政策性金融机构的业务范围

并不是所有的中小企业都是服务对象，在发放贷款的同时还要考虑到国家的发展战略和产业政策，应符合以下原则：（1）产业导向，对在产业结构调整中处于初创阶段的中小企业，对于在技术、管理创新中处于先导的中小企业给予支持；（2）宏观导向，对那些在解决宏观经济问题中将会带来良好预期的企业，比如劳动密集型企业、促进农村工业化的企业给予重点资金支持；（3）竞争导向，对防止市场垄断将会有突出贡献的企业给予支持，可以促进市场竞争，保持或增强市场的活力。 对在产业结构调整中处于初创阶段的中小企业，在技术和管理创新中处于先导的中小企业，以及在解决宏观经济问题中会带来良好预期的中小企业给予支持。二是重点支持高新技术型中小企业、高失业人群创办的中小企业和社区型中小企业。高新技术型中小企业可以促进经济进步，这也是各国扶持的重点。

五、建立健全中小企业政策性金融机构监管制度

中小企业政策性银行的业务活动也是一种金融活动，其资金运营会直接影响社会总规模的扩张或收缩，改变资金的配置结构。因此，中小企业政策性银行也应纳入国家金融监管的范畴。我国在 2003 年出台的《银行业监管管理法》明确规定了银监会的监管对象包括了政策性银行。当然若成立了中小企业发展银行，银监会应加强对其的监管，这样才能保证金融业的安全和稳健运行。笔者以为监管的重点主要应该是以下三种： （1）贷款质量监管。中小企业发展银行应按贷款五级分类法划分贷款资产质量，监测的内容主要是看各类贷款余额占贷款总额的比例是否在规定的范围之内（2）风险监管。对中小企业发展银行的风险监管主要是对信用风险的监管，因为中小企业发展银行的资产运用主要还是政策性贷款，而政策性贷款主要面临的风险就是信用风险。（3）业务范围的监管。由于中小企业发展银行与商业银行的性质和经营目标的不同，政策性银行不应和商业性银行竞争，所以监管内容应该为：一是了解是否将政策性资金用于商业性运作，贷款规模是否突破了计划，利率是否超过规定的上限；二是对国家产业发展政策的执行情况进行监管，如贷款的投向是否偏离了方向等；三是了解是否执行金融纪律和业务规章，业务操作程序是否规范等；四是对中小企业发展银行因自身经营、管理等方面的问题造成的亏损要重点加强监管，力求将亏损控制在最小的范围内。

参考文献

[1].谢超英：《组建服务小企业的政策性银行》，载，《财经调研》，2015年第4期

[2].王琼娜：《政策性金融机构的现状及改革》，载《现代商业》，2016年第3期

[3.]王薛雪：《中小企业政策性资金支持法律制度研究》，中国政法大学，2010年

作者简介

李娟 烟台大学法学院 经济法学硕士。