文／王茁

以沈阳市为例,看大中城市公交市场运营模式选择

文／王茁

2012年全国城市公共交通工作会议上明确提出“要突出公共交通的公益属性，城市公共交通是解决人民群众基本出行需求的交通保障系统，具有覆盖范围广、受益群体多、前期投入大等特点，相比于特殊出行需求，城市公共交通具有重要的基础支撑和兜底作用，是典型的社会公益事业，也是国家基本公共服务体系的重要组成部分。城市公交虽然采取企业化经营，但具有特许经营的属性，经营内容、经营范围以至于票制票价等都由政府确定。”

公共交通本身具备的公益属性，直接表明我国的公共交通行业应该是由政府主导的。伴随城市公交一体化的提出，从这一方面考虑我国大中城市公交市场运营模式，以形成高质量公共交通服务水平的发展目标，建设完善的城市公共交通体系。

公交市场运营模式

公交企业的数量在很大程度上影响着当地公共交通服务市场的基本竞争态势和公交市场准入方式，进而影响到城市公交线路资源配置的基本情况，构成实施政府购买公交服务行为的外部条件。在我国，公交市场的运营模式按企业数量可以分为三类：

（1）一家国有企业或国有控股企业垄断市场。包括苏州、杭州、石家庄、南昌、呼和浩特、银川、拉萨等城市。

（2）两到三家企业适度竞争，国有企业占主体地位。如武汉等城市公交车辆国有化率超过90%；兰州、合肥、成都、南京、海口、福州等地区的公交车辆国有化率在70%-85%之间。

（3）三家以上企业，多种所有制形式并存。如上海、广州、长沙、东莞等城市。

从以上情况来看，国有企业垄断公交行业的城市，大型国有公交企业在线路的开设和调整上有很强的话语权，一般由其形成意见后报请政府公共客运主管部门批准。而存在多家不同所有制公交企业的城市，资本的逐利性在一定程度上导致了公交行业的无序竞争和资源的浪费，造成政策难执行、管理难到位、矛盾难协调、线路难优化、服务难提升。此外，由于很多地方政府对民营或外资控股的公交企业在场站运营、车辆购置、票价补贴等领域实行双重标准，导致这些企业运营的成本风险更大，一定程度上设置了进入市场的壁垒。

沈阳市公交市场运营现状

沈阳市公交在营企业共有13家，分别是客运集团、沈鑫巴士、天益巴士、沈北巴士、康利巴士、地铁公交、经纬公司、地铁巴士、康龙巴士、康福德高安运、安运巴士、荣昌巴士和安捷巴士。其中，国有企业3家、国有控股企业4家、中外合资合作企业2家、外资独资企业1家、民营企业3家，国有成分占市场份额的72%。截至2016年底，沈阳市区范围公交线路206条，线路长度3957.4公里。

目前沈阳市公交市场运营主体较多，线路、场站所有权成分复杂，公交资源难以得到优化配置。不同企业的场站资源无法共享，导致车辆无法就近停靠，空驶距离长；不同企业的线路资源无法优化，恶性竞争严重，导致线网布局不合理；不同企业的车辆资源无法共享，难以统一调度，导致运力分配不合理。此外，公交市场运营主体过多，还会缺乏规模效应，过度市场化造成的公交服务集中于城市中心区，流量较少地区公交服务难以保障；城市公交企业过于庞大，可能出现由于垄断引起的政府控制力不强，缺乏竞争激励，公交服务水平难以提升的局面。因此，应全面整合沈阳公交市场，使经营主体过多的问题得到根本解决，提升企业的经营管理能力和服务保障能力，实现资源的有效利用。

表1： 2016年沈阳市公交公司运营情况表

沈阳市公交市场整合方案建议

（1）客运集团重组，根据市场功能成立相应的业务公司。客运集团公交运营相关业务剥离，组建新的公交运营公司（暂命名为沈阳公交集团），割裂与客运集团产权关系，通过创新的管理体制，成为具有核心竞争力的大型国有公交企业，其他辅业资产、不良资产及冗余保留在原客运集团，通过股份制改造、企业销号，专门处理历史债务问题。如图1所示。

图1 沈阳客运集团改革总体方案

重组后的沈阳公交集团，将统一负责八项公交运营相关分功能，主要包括客运、场站管理、车辆保养、能源供应、广告媒体收益等，公交线路共计55条，公交车辆规模1161辆，站场共计21处，占整个沈阳公交市场份额的22.2%，初步形成与公交运营相关的全方位服务系统。客运集团重组后，新公司组织架构及核心分公司主要业务如图2、3所示。

（2）其他国有公交企业整合。以沈阳公交集团为基础，整合地铁巴士、地铁公交、经纬公交等3家公司公交运营业务。整合后公交市场公交线路共计108条，公交车辆规模2698辆；站场40处，市场份额51.6%，沈阳公交集团市场份额进一步扩大，奠定国有公交企业的主导地位。

图2 新客运集团公司组织架构

图3 客运集团核心分公司主要业务

（3）回购3家国有控股公司和1家国有参股公司。以沈阳公交集团为主导，回购沈鑫巴士、天益巴士、沈北巴士及康利巴士等四家公司公交运营业务。届时公交线路：共计159条；公交车辆规模4146辆；站场达70处，总面积达39.1万m2，占公交站场总面积的73%，市场份额达77.6%。

（4）推进对其余公交企业的收购、整合，完成公交市场统筹管理，推进智能化发展、提高沈阳市公共交通的综合服务水平。

回顾沈阳市公交发展的历程，城市化一直是推动沈阳公交系统发展的重要动力。未来随着沈阳中心城区用地规模的扩展和空间结构的进一步优化，沈阳市将以中心区（二环内）为核心向周边组团（铁西产业新城、蒲河新城、浑河新城、永安新城、沈抚新城）呈现放射状交通需求，这部分将被轨道交通所承担，相应各组团内部的常规公交需求联系将更为紧密，加强对中短距离公交出行的服务，是未来沈阳市常规公交系统发展的重要方向。而公交市场整合于一家集中管理模式更加利于实现沈阳全市的公交一体化整合，可以较好地满足全域的公交需求，符合未来沈阳市公交客运需求的发展要求。

（作者单位：大连科技学院）