徐晓波（华中师范大学 湖北地方政府治理与地方发展研究中心，武汉 430079）



邻避设施选址的利益分析
——以合肥市为例

徐晓波
（华中师范大学 湖北地方政府治理与地方发展研究中心，武汉 430079）

摘要：以合肥市为个案，分析邻避设施选址涉及的利益关系。不同的利益可分为：公共利益、政府利益、个人利益、企业利益。邻避设施的选址影响因素包括技术、经济和社会因素，它们只是选址的必要条件，而非充分条件；它的背后是各种利益关系的博弈。邻避设施及其效应损害了附近居民的利益，就应该补偿。邻避补偿可以分为两类：对于邻避效应的直接补偿和由于邻避设施的建设而引起的间接补偿。现在的补偿多属间接补偿，由政府代表公共利益对个人补偿；作为直接补偿的生态补偿还处于理论探讨阶段，涉及政府间的利益和企业与个人的利益。

关键词：邻避设施；选址；邻避效应；补偿；利益

国内学界一般认为关于邻避现象(Not In My Back Yard 简称NIMBY，音译邻避)的研究，始于1970年代末O’ Hare[1]，进入1980年代后，邻避研究从美国向其他西方国家推进，邻避现象也成为一项跨学科的研究，政治学、管理学、社会学、经济学的学者纷纷进入该领域。在国内，由于城市化进程启动的时间较早，台湾学者从1970年代末，就开始了邻避现象的研究，要早于大陆学者。2005年的浙江“东阳事件”是学界公认的大陆具有影响力的第一起环境群体性事件[2]，也是大陆第一起有影响力的邻避冲突。虽然各国国情不同、发展阶段不同，但是研究的主题却有相同之处，包括：邻避设施的定义、邻避冲突的原因、邻避冲突的化解等。在后两个方面，研究者的认识大体一致，但需要指出的是，对于邻避设施的定义却不尽相同，有的从居民对于邻避设施的消极态度来定义，如排斥拒绝、心理上的不快等[3]，有人认为邻避设施是为了公共利益[4]，有人将私人企业也视为邻避设施[5]。我们认为邻避设施是一种产生效益为特定群体或全体社会所共享，但负外部性却由附近居民来承担的设施。

本文以合肥市为个案（1），重点研究邻避现象治理中的选址、补偿，深度解析个案，从应然回归实然，以期为邻避现象的治理提供有益的借鉴。

一、个案描述

（一）合肥废弃物处理中心

该中心在Y县Q镇境内的龙泉山，距市区平均距离35.5公里，属于江淮分水岭地带丘陵分布区，三面环山，由南北相邻的两个向西北方向开口的小型谷地组成，地质条件优越，周边无人定居，距离最近的村庄直线距离在1000米以上，超过了国家规范中规定的500米防护距离，符合城市规划，避开了环境敏感目标，交通运输便利，运距适中，且有足够大的填埋库容，库区不占用农田，建设投资和运行成本都很经济，是个十分理想的场地。2000年为解决垃圾围城问题，在经过几番论证、备选场址比较后，由时任市长拍板决定。

场区总占地面积为106公顷，其中填埋库区占地99.5公顷，一次规划，两期建设，一期工程 2002开工建设，2004年投入运行，二期工程2010年开工建设，总设计库容为1656万立方米，概算投资4.5亿元，其中生活垃圾填埋库区库容为1521.5万立方米，按日处理能力2400吨计算，设计使用年限约为21年；飞灰填埋库区为134.5万立方米，按日处理能力110吨计算，设计使用年限约为31年，渗滤液处理项目设计规模为1400吨∕日，概算投资1.18亿元。该场二期工程已于2013年12月建成投入使用。

（二）合肥循环经济示范园

合肥循环经济示范园位于合肥市中心东南方向30公里处（合肥市所辖Y县境内），规划总面积35平方公里，启动区10平方公里。截至2015年5月，全园共引进5000万元规模以上项目58个。2014年，全园共完成固定资产投资55亿元，其中工业投资50亿元。实现规模以上工业总产值83亿元。招商引资实际到位资金46.5亿元，完成税收13823万元。

2003年合肥市政府提出动议，原市区范围内的化工企业包括氯碱、精心化工、化肥厂、农药等，全部搬迁。化工企业去哪里？当时在合肥所辖三县各选一点进行比较，经过七轮论证最终定在Y县C镇境内。之所以作出这样的选择，出于以下考虑：交通，这里有铁路、国道口和一条省道经过；水运便利，经过店埠河、巢湖，可达长江；用水，化工用水量大，可就近使用巢湖水；配套修建了日处理能力6万吨的污水处理厂。2006年3月合肥化学工业园正式启动建设，2007年循环经济促进法出台，时任市长在考察时说，干脆改为循环经济示范园。

除了化工以外，钢铁也是园区的主导产业。合肥钢铁公司位于合肥市瑶海区大兴镇，距离循环经济示范园三四十里。2006年5月，马鞍山钢铁（集团）控股有限公司（简称马钢）对合钢进行重组后，设立了马钢(合肥)钢铁有限责任公司；2008年10月，马钢（合肥）钢铁有限责任公司项目入驻合肥循环经济示范园签约仪式正式举行, 马钢(合肥)公司的冷轧薄板等三个重点项目落户Y县，新增建设用地约1706亩。项目总投资200亿元，分两期完成。2015年全部建成投产，年产值达到400-500亿元。

而与此同时，马钢(合肥)公司原厂址的污染问题不断被媒体曝光。2012年2月，《每日经济新闻》、2013年12月，中央电视台都报道了马钢(合肥)公司的大气污染问题，安徽省、合肥市环保部门当即下发了停产整治的通知。2014年3月，马钢表示“将在今年10 月1日前有序关停冶炼生产，淘汰落后产能，转型发展”。至此，马钢(合肥)公司整体搬迁，异地重建厂区、使用新设备显得迫在眉睫。

二、邻避设施的选址

NIMBY的中文意思就是不要在我家后院，它还有其它称谓，如 BIYBYTIM(Better In Your Back Yard Than In Mine )建在你家后院胜过我家后院；BANANA(Build Absolutely Nothing At All Near Anybody ) 绝对不要靠近任何人建设等，都表示它是不受欢迎的。

（一）选址的影响因素

第一，技术因素。在我国，在邻避冲突引起全社会的关注之前，邻避设施的相关技术标准早就设立了，以生活填埋为例，建设部（住房与城乡建设部）、国家环保总局（环保部）、科技部、发改委等部门出台了相关标准，贯穿从选址、运行到封场的全过程。1988年针对化学工业也制定了相应的排放标准。

第二，经济因素。由于在中国，随着城市规模扩大而外迁的邻避设施一般都选择在城市所属的下一级行政单位，如郊县，因此运输距离所造成的成本都不是问题。上述垃圾填埋场距市区平均距离35.5公里，属山谷型填埋场，不存在居民拆迁安置问题，建设成本也较小。循环经济示范园由于是化工企业聚集区，要考虑的不是运输成本，而是安全防护距离，在污染防治技术和设备不断发达的今天，安全防护距离实际是心理上能够承受的距离，主要考虑的是交通因素，此地水运、公路、铁路交通便利，可以就近使用巢湖水。

第三，社会因素。主要指居民对于邻避设施的风险认知、了解程度、心理上的反应以及准备采取的行动。虽然也有各种文本上的规定，2006年环保总局发布了《建设项目环境评价公众参与暂行办法》，要求决策的民主化，要求公民参与决策，但实际上居民对于邻避设施更多是作为一个结果来接受的，没有或很少参与到决策过程。

上述任何一个因素，只是具备选址的可能，而不是一定，只是选址的必要条件，而非充分条件。决定选址的是诸多因素相互作用的最终结果。除法律法规是作为既定前提，是个恒定的常量，不能违背之外，其他因素处于相互作用对比之中，彼此的力量处于此消彼长的状态。环保方面的法律法规作为一根不能触及的红线，在经济发展中，往往也被有的地方政府和企业突破。如果代表某一因素的实力强一些，就会在决策中发出较大的声音；反之，其声音就会被掩盖。即使是技术标准本身，也会因其制定者在政府序列中影响力的不同而有不同的排序。有的强制性技术标准的实施由于缺少必要的强制手段，而成为一纸空文。尽管有的强制性标准，有明确的行为主体和必要的手段，但在面对其上级的违规行为时，他们也只能选择沉默。其次，三个因素各自在决策中最终所起的作用取决于决策层对于其赋予不同的权重，不同的权重取决于决策层的偏好与注意力的分配。影响决策层偏好与注意力分配的因素有领导人的生活经历、受教育程度、官场历练等。

（二）选址中的相关利益

邻避设施选址的决策不完全是演绎过程，它绝非把相关因素量化、构建一个模型，输入计算机、经过计算、输出结果，那样简单。以上三个因素背后反映的是个人利益、政府利益、公共利益之间复杂的博弈。个人利益，指个人为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。在邻避效应中，包括适宜个人生活、生存、发展的环境条件；个人赖以生存的物质基础，如土地，土地之于农民不仅是一种生产资料，还是一种生活资料。政府利益，就是政府本身的权益，它可以分为三类：基本利益、角色利益、失常利益[6]。与邻避效应相联系的是角色利益，它指政府组织或个人对于经济增长和职务晋升的追求。陈庆云教授对政府利益的分类从是否合法的角度可以分为两类：基本利益和角色利益是合法利益、失常利益是非法利益。在合法利益和非法利益之间还有一个灰色地带、中间地带：合法但不合理的利益。由于自由裁量权的存在，政府可以在行为的方式、范围、种类、幅度等方面作出选择，从而获取不合理利益[7]。本项研究中，政府为了地方经济的发展，将污染企业引入当地，就属此类。关于个人利益和政府利益，学界争论不大，只是立足点不同，表达方式不同而已，争论比较大的是公共利益。它是一个“罗生门”式的概念。帕森斯说：“‘公共利益’这个词组有些模棱两可。”[8]安德森认为：“不可能对这个概念进行一个普遍接受的和客观的界定。”[9]布坎南对此同样持否定态度：“假如存在着可以客观定义的‘公共利益’，这与我们所说的契约主义视角不一致。”[10]连法学家都认为：“‘公共利益’属于涵义模糊的‘不确定的法律概念’。”[11]但它却是一个与个人利益相对应的客观存在，无论是行政实践和理论研究都需要。研究者从没停止研究的步伐，现在学界已经形成共识，提供了一个可操作的定义：公共利益是不特定多数人的利益，学界在几经周折之后，又回到边沁的功利主义。

三、邻避选址中的利益冲突

（一）公共利益与个人利益冲突的必然性

本文的邻避设施代表了公共利益，在城市化的过程中，在可预见的历史时期内，必然会产生邻避设施。垃圾处理厂一定会产生，即使垃圾处理由填埋转为焚烧后，污染还会产生。无论是国有企业或私人企业的钢铁和化工企业，在现阶段也不可能完全淘汰，当下要解决的问题是产能过剩、产品升级、能耗过大等，姑且不算工业产值，从就业的角度说，它们的存在符合公共利益的需要。马钢(合肥)公司入驻循环经济示范园，它不同于传统的招商引资，招商引资是再造企业，政府可以选择，而马钢(合肥)公司是既存的企业，它还有存在的必要。它有近5000人的职工，平均年龄45岁。如果关闭钢厂，人到中年生计如何解决，近5000人的失业人口全部推向社会也是一个严重的不稳定因素，还有150亿元的沉淀投资如何收回。合肥循环经济示范园，除马钢(合肥)公司外，工业企业从业人员达到2.65万人。最大的民生是就业，在找不到可替代的行业安置这批人之前，现有的产业也不失为合理的选择。

从城市规划的角度讲，城市到底有多大，城市的边界在哪里，管理者不清楚。因此，“后院”在先，邻避设施在后。由于城市规模的迅速扩张，原有城市建成区的工业企业必然外迁，这些工业企业建于20世纪六七十年代，当时的城市管理者，不可能考虑到三四十年以后的事情。像合肥这样的城市，管理者无意去控制城市的规模，其实想控制也控制不住。城市在摊大饼的过程中，一圈一圈向外延伸。邻避设施随着城市规模的扩大，逐步外迁。2011年，撤销地级巢湖市，原来居巢区作为县级巢湖市由合肥市代管，庐江县划归合肥市管辖，合肥市得到了梦想已久的巢湖，巢湖成为合肥的内湖。巢湖不断的蓝藻爆发总是作为合肥市名片上的污点，巢湖治理就摆上议事日程。巢湖治理预计投入500多亿，至今投入200多亿。合肥循环园用的是巢湖水，污水经过处理后排入巢湖。但是污水处理标准是很低的，这与巢湖的治理存在矛盾。2013年合肥市通过新的城市发展规划“1331”，合肥梦想是成长为千万人口级别的特大城市，主城区人口850万—1000万人，主城区的区域面积将达到1000平方公里。而目前主城区的面积只有360平方公里左右，2014年市区常住人口385万，离目标相差甚远，城市还将进一步扩大，现在的循环园所处的城乡结合部，不久就可能变成城区，那时循环园又要搬迁，又要产生新的冲突。从理论上讲先规划，先有邻避设施，后有居民“后院”，仅仅是一种假设。但是对于不可移动的垃圾处理厂，城市布局就只能避而远之了。

（二）公共利益与个人利益冲突产生的必然性，并不是公共利益损害个人利益的当然性

奥托·迈耶在《德国行政法》中提出的比例原则[12]，可视作处理公共利益与个人利益关系的原则。它包括三个原则：适当性原则，强调的是目的—手段之间的关系，行政机关（行政法学规范的表达应是行政主体）采取的方法应有助于目的达成；必要性原则，行政机关有多种能达成目的的方法时，应选择对公民权益损害最小的方法；狭义比例原则，行政机关采取的方法所造成的损害要与目的本身利益成比例。后两种是效益—成本方法。当然，比例原则的前提是政府代表公共利益。不要在我家后院的潜台词是：为什么要在我家后院，为什么不在别人的后院。但是，诸多因素决定了，一定要建在某人的后院。合肥废弃物处理中心是山谷型填埋场，造价低；远离居住区，不存在拆迁安置问题；不占用农田，不会招致农民的发对。龙泉山作为垃圾填埋场在当时具有唯一性，即找不出还有比它更适合的候选场地。在众多约束条件下，它是最优选择。这符合必要性原则，可称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则，我们把它称为无可奈何原则。同时，也符合“最小抵抗路径”原则[13]：居民抵抗程度可能最小、所需要赔偿也可能最低的边缘地区或人口稀少的居住区。但是对于化学工业园的选择就不具有唯一性，当时合肥市在所辖三县各选一点进行了比较，X县境内的选址也可考虑，附近有淮河水可用，要说交通，附近也有公路，虽然没有铁路，但X县境内的铁路也不是直接利用，必需经过火车站转口，但两地离火车站的距离相当。之所以选择Y县，现任Y县的某副县长，有一次在考察园区时，道出其中奥妙：还是你们（Y县）有人啊。当时这位副县长作为时任合肥市X县的发展与计划委员会主任，曾经参与了与Y县就选址问题展开的竞争，最终落败。这与时任合肥市长与土地局长不无关系，而他们都是 Y县人。这种既可建在此地，又可建在彼地的邻避设施，就与政府利益不无关系，它可带来GDP的增长，2005年化工园投资6.3亿元，2008年达3.76亿，2009年更是达到33.39亿元（2）。居民不喜欢，但是政府喜欢，并且政府可以打着公共利益的旗帜，诸如带动地方经济发展、解决就业人口、造福于民等，项目落地，Y县的GDP把其它两县远远甩在后面（当然还包括其它经济项目的作用），县领导纷纷就任市领导。

对于循环园的建设，可以从两个层面考虑，第一，在备选方案中的比较，它体现了政府利益。第二，Y县的备选方案胜出，一定要在Y县C镇落户，要处理公共利益与个人利益的关系，必须符合行政法中的比例原则。手段—目的，Y县在土地征用、房屋拆迁中，事前、事中、事后，程序正当、结果公开，没有采取暴力行为。此时的必要性原则，是把居民的损失降到最小，对于经济困难没有办理低保的，可以申请办理；优先安排拆迁户到园区工地打工；妇女、老人到园区指挥部干杂活；拆迁户租赁房屋，给予货币补偿等。狭义比例原则，土地征用、房屋拆迁涉及5800人，园区将提供3万多的就业岗位，土地非农化后，工业产值将远大于农作物的产值。

比例原则是对代表公共利益的政府行为的限制，为了保护个人利益，是对限制个人利益的公共利益的限制。但是仅有保护、限制是不够的，在邻避设施中，个人利益事实上已经受到损失，要实现他们的个人利益，就需要予以补偿。

四、邻避受害者利益的实现

（一）邻避的间接补偿

邻避补偿可分为直接补偿和间接补偿。直接补偿是由邻避效应引起的补偿，受益区对受损区的补偿、破坏者对受害者的补偿，生态补偿属直接补偿。间接补偿是建设邻避设施产生的补偿，之所以说它是间接的，是因为由邻避设施产生邻避效应，相对于邻避效应的污染，邻避设施建设导致房屋的拆迁、土地的征用等就是间接补偿。

合肥废弃物处理中心的选址不占农田、不拆房屋，不存在经济补偿问题。合肥循环经济示范园自 2006年3月1日建园以来，有如下补偿：

第一，征地补偿。征地补偿标准如下：（1）农用地的征收补偿标准 32120元/亩，包括土地补偿费10220元/亩、安置补助费21900元/亩。（2）建设用地和未利用地的征收补偿标准16060元/亩，包括土地补偿费7300元/亩、安置补助费8760元/亩。第二，社会保障。2007年2月，Y县在合肥市循环经济示范园开展了被征地农民养老保障的试点工作，经过一年的试点，取得了成功的经验，2008年4月县政府常务会议通过《关于印发Y县被征地农民养老保障实施办法》。以村民组为单位，把人均耕地少于0.3亩的被征地农民作为保障对象；还将耕地面积被征 70%后，把剩余土地交由村级经济组织使用的对象也纳入被征地农民的保障对象，最大限度地保障了被征地农民的权益。第三，房屋征迁补偿。

公共利益的实现遵循公共利益—政府—个人利益的路径，虽然对于政府是否一定代表公共利益，理论上有争议，但从实现路径上，政府还是代表了公共利益。间接补偿体现了政府的自主性，它摆脱了自我利益的束缚，一定程度上体现了公共性，代表了公共利益，没有让一些大公司、大企业、税收大户左右政府的政策。在房屋征迁补偿中，政府与个人之间，也有利益博弈。2009年前，集体土地上的房屋征迁补偿按照“数砖头”的政策，即按照实际建筑面积予以补偿，导致居民“种房子”“隔夜楼”雨后春笋般出现。2009年后，补偿标准由“数砖头”变为“数人头”， 按人均30平方米的标准予以产权调换安置，超出面积，给予一定的货币补偿。对征地补偿和房屋征迁补偿是一种经济补偿，由此而发展出的对居民的社会保障表明政府在承担兜底责任，补偿从眼前到长远、从效率到公平、从单一到综合的变化。由于经济补偿的标准偏低，城乡结合部农民受教育程度不高，他们抵御风险的能力较低，未来充满变数和不确定因素。社会保障把他们纳入城市化的进程之中，使他们享受到城市化带来的成果，融入城市而非漂在城市，对未来充满信心和希望，避免产生过激行为，有利社会稳定。

（二）邻避的直接补偿

目前合肥市邻避补偿仅限于间接补偿，直接补偿，如生态补偿方面存在空白。生态补偿具有地域性，广义的生态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容, 也就是说不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿, 还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。邻避设施作为破坏者，它的运营主体政府或企业就应对受害者予以赔偿[14]。本文所说的生态补偿属于同一区域内两个点之间的补偿。第一，同一行政区域内，污染输出地对输入地的补偿，即受益区向受损区缴纳一定的费用，也就是合肥市对Y县的补偿。在本案例中，公共利益的受益主体是明确的，是特定的多数，也就是合肥市区的全体人口。垃圾处理场接纳了来自全合肥市的固体垃圾，受益者与受害者之间的经济利益关系被扭曲，受益者不承担生态破坏的责任，受害者得不到补偿。在气候治理中有碳排放交易，生态治理中，清洁的环境也是一种可以交易的产权。合肥市垃圾外运，享受到清洁的环境，就要给输入地一定的补偿，符合受益者付费、用者付费的原则。目前国内关于生活垃圾异地处理的补偿只有北京、广州、南京等少数城市做出了规定。生活垃圾处理的补偿在合肥是不存在的，由于上下级间权力的不对等，邻避设施所在地政府不敢、不愿向上级政府提出索赔，附近居民感受不到这种补偿给自己带来的直接的利益（补偿的对象是下级政府），他们也不会提出来。在调研中得知，每年合肥市政府要对所属各区县（市）进行考核，垃圾处理占百分比中的四分，肥东县只需到合肥废弃物管理中心盖一个章，证明自己已经按照规定处理垃圾，就能稳拿这四分。中心主任笑着说：这四分，要靠多少GDP才能换来？这也算一种补偿。

第二，同一行政区域内，破坏者向受害者的补偿。合肥市垃圾填埋场和循化园的选址都符合国家规定的500米的卫生防护距离，并且还高于这个标准。但其产生的气体即使是1000米以外的居民也无法忍受，尤其是垃圾填埋场的恶臭，在夏季让处于其下风向的居民恶心、头昏，冬季也不能幸免。设立卫生防护距离的目的是为企业无组织排放的气体污染物提供一段稀释距离，使污染气体到达居民区的浓度符合国家标准。但企业的污染源处于变化之中，排放可能超标，决定卫生防护距离的一个重要因素—风速是变化的，它不可能被限定在理论上预定的范围，所以污染还是对防护距离以外的居民产生。

本文的化工企业、钢铁企业、废弃物处理中心的运营商应该向居民补偿，这类直接补偿是居民关心的，国内尚无此类办法，关键是如何划定补偿范围、建立相关技术标准、评价的主体等，这已经不是一个市所能做的，而要从国家层面入手。

注释：

（1）本文所有关于合肥市Y县的数据、材料都来自于2015年3-7月，本人为教育部课题所进行的前期调研。

（2）中间连续数据缺失。

参考文献：

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[14]李文华.李文华文集[M].北京：科学出版社,2013:1127.

Research of NIMBY Building Location From the Perspective of Interest——A Case Study of Hefei

XV Xiao-bo
(Central China Normal University, Wuhan 430079, Hubei)

Abstract:To analyze of influencing and decisive factor of NIMBY building of location, we can illustrate by a case of Hefei. Different interests can be divided into public interest, government interest and personal interest. Technique, economy, society comprise influencing factor of NIMBY Building Location, which is only necessary but not sufficient condition. Different interests are covered by influencing factors. NIMBY building and syndrome do harm to residents, so they should get compensation. Compensation is composed of two kinds—direct compensation, arising from NIMBY syndrome and indirect compensation, from NIMBY building. Indirect compensation gives a head start over direct compensation in practice, and the ecological compensation belongs to a academic problem.

Key words:NIMBY Building; location; NIMBY syndrome; compensation; interest

中图分类号：F207

文献标志码：A

文章编号：1004-4310（2016）03-0119-05

DOI:10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.03.28

*收稿日期：2016-02-17

基金项目：2015年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于协同理论的大城市边缘区治理”（15YJA630077）；国家社科基金项目“新型城镇化进程中的政府治理模式变革与创新研究”（14BZZ045）。

作者简介：徐晓波（1974- ），安徽肥东人，湖北地方政府治理与地方发展研究中心研究员，安徽马鞍山市委党校副教授，博士，主要从事行政学与政治学的教学与研究。