王暐琦（阜阳师范学院，安徽 阜阳 236032）



均等化视野下铜陵市公共体育服务发展研究

王暐琦
（阜阳师范学院，安徽 阜阳 236032）

摘要：研究认为铜陵市在公共体育服务发展方面取得了很多重要经验，主要包括：以民生工程为切入点，公平正义的体育公共服务利益分配结构初步建立；以充分发挥社区作用为着力点，整体政府与网络服务模式不断完善；以责任政府的构建为基础，尝试多元主体的共同合作；不断创新体育公共服务治理，从运行机制上结合地方特点进行有机创新。要促进铜陵市公共体育服务的进一步发展，应该加快机制创新、推进公共体育服务市场化改革、加强公众公共体育服务意识培养，不断丰富公共体育服务内容、加快相关团体的培育与发展。

关键词：公共体育服务；发展；均等化

对于公共服务领域而言，虽然均等化受到的重视越来越多，但由于我国社会经济发展的非均衡性，公共服务的均等化发展依然存在很多问题。为了解决这一问题，近年来，很多地方为了解决公共体育服务的非均衡发展问题，纷纷进行了深入探索，安徽铜陵在这方面就取得了很多重要经验。

铜陵市坐落于长江之滨、安徽省中南部，总面积1113平方公里，总人口74万。现辖三区一县、一个国家级经济技术开发区、四个省级经济技术开发区。铜陵市历来高度重视体育公共服务发展，早在2008年就提出要实现体育公共服务的包容性发展，围绕《全民健身实施纲要》《全民健身条例》中心目标，服从大局需求，全市经常参加体育锻炼人口达 43.8%以上，群众体育工作连续多年在全省综合考核中名列第一，先后被评为“2005—2008年全国群众体育工作先进单位”“十一五安徽省群众体育工作先进集体”，连续多年被国家体育总局评为全民健身优秀组织奖，得到了社会各界的广泛好评。这些成绩的取得与其在体育公共服务发展中的包容性探索有很大的关系。

一、铜陵市体育公共服务发展中的包容性探索

（一）以民生工程为切入点，公平正义的体育公共服务利益分配结构初步建立

公平与正义不仅是现代文明社会的基本标志，也是社会发展的内在机制。在体育公共服务领域也是如此。体育公共服务发展价值理念的是与非、发展过程的好与恶、发展内容的对与错都要从公平正义的角度进行评判[1]。铜陵作为安徽传统的工业城市，人口非常复杂，管理阶层、行政事业单位人员、下岗职工、外来务工人员等阶层形成了铜陵复杂的社会结构。尤其是在80年以后，各企业实行减员增效，下岗工人不断增多，当前这些下岗工人年龄已经都在60-80岁之间，生活相对都比较困难，如何保障这些弱势群体的体育公共服务利益成为铜陵体育公共服务发展中必须面对的问题。铜陵在体育公共服务体制构建中，明确提出了要把公众利益放在首要位置，把这作为铜陵体育公共服务政策的制定基础。在实际的操作过程中，尤其关注弱势群体的体育公共服务需求，把农民等弱势群体体育公共服务需求放在了与民生同等重要的地位。2008年在全省率先将农民体育健身工程纳入市级民生工程之中。在实际的工作中，明确提出体育公共服务要关注重点人群，即青少年、妇女、职工、老年人、农民，同时对其中的薄弱环节要重点关注。2011年，针对企业职工尤其是非公有制企业职工体育公共服务发展问题，市政府和体育局专门召开会议，提出了政策支持、经费资助、人才帮助的发展路径。并率先在全省举办首届非公有制企业运动会共设8个大项，21个小项的体育竞赛活动，吸引了全市 43个非公有制企业，2000多人参加，既提高了非公有制企业的体育意识，也提高了职工的技能水平。针对残疾人体育公共服务，制定了《市残联开展全国全民健身示范市试点工作实施方案》，不仅针对残疾人的需求开展了残疾人自强健身工程，而且举办了市特奥会等一系列的专项赛事，在各县区成立了残疾人体育协会，建立了残疾人群众体育活动示范点。对一些重度残疾人，利用社区、残联提供专门的体育设施和体育社会指导员，为残疾人参加体育活动提供必要的条件和服务。2012年铜陵又推行了居家医疗保健工作，对独居空巢老人、重度残疾人等人群提供医疗保健服务，通过政府购买、志愿者服务等形式，为他们提供必要的健身指导和医疗服务，其出发点就是保障体育公共服务发展中的公平正义，经过近年的发展，体育公共服务范围基本涵盖了全体居民，尤其是弱势群体。目前铜陵市全民健身苑（路径）130条，在铜陵所有的14个乡镇办、149个行政村全部实现了农民体育健身工程全覆盖，建设面积达11.4万平方米。

（二）以充分发挥社区作用为着力点，整体政府与网络服务模式不断完善

铜陵和其它地区一样，在体育公共服务发展中也是摸索前行，早期在体育公共服务发展中存在着明显的部门服务单体化的现象，即把体育公共服务供给看作是体育管理部门的问题。而体育管理部门又把它看作是群体部门的事，这就造成了在体育公共服务发展中条块分割问题，无法实现体育公共服务的全覆盖，尤其是对弱势群体的覆盖，体育管理部门和政府主管部门只是简单地提供一些基本的体育公共服务设施[2]。无法满足人们不断增长、不断细化的体育公共服务需求。十二五期间，铜陵市政府以创建国家级全民健身示范点为契机，提出了政府服务一体化，逐步改变了条块分割的现状。由体育局牵头，对各机关单位进行业务培训，建立了统一的体育公共服务信息平台，不同单位、不同部门的工作人员可以及时了解体育公共服务发展的动向，对本部门具体人员的要求，为整体政府的构建提供了良好的技术平台。为从实践层面实现整体政府的作用，铜陵市政府采取了“三级管理，四级运作”，要求每一个县（区）政府都要成立群众体育工作小组，由县委书记、区委书记任组长，由具体负责体育工作的副书记任副组长，具体负责群众体育工作的领导负责开展工作，而组员则包括各主要职能部门的负责人、街道社区的负责人，形成三级管理。

四级运作主要指在体育公共服务具体的供给中，一般由领导小组下设的办公室提出总体规划，各机关部门根据规划出具相应的一系列措施，然后通过网络平台向社会公布，听取公众的意见，然后由办公室负责信息整合，对原计划进行修改，并组织相关职能部门修改具体的实施措施，实现对体育公共服务发展的政策引导、经费拨付与过程监管，各社区、街道的服务中心负责具体的体育公共服务项目。在这一过程中，铜陵市政府先后制定了《铜陵市全民健身路径工程建设管理暂行办法》等规定，明确提出了要鼓励市场、社会参与体育公共服务的发展，社区、街道体育公共服务供给也基本都是采取市场化手段，通过公开招标进行。针对政府、市场、社会、公众之间的矛盾，铜陵市充分利用已经建成的信息网络平台，在体育公共服务发展中化解矛盾，最大化地实现利益协调，从而实现多元主体之间目标、功能的整合。社区兼有政府和市场的双重属性，在体育公共服务供给中，能够起到政府和市场的双重作用，铜陵也充分利用了社区这一特性，大力推进体育公共服务发展。以铜官山为例，政府、企业、社会捐赠给社区提供经费支持，对社区居民形成了极强的凝聚效应，社区体育活动的形式也越来越丰富，从开始单一的群众自发业余晨练，到有组织地开展综合运动会、健身气功锻炼、健身秧歌比赛、家庭趣味体育比赛，社区群众参与面越来越广，社区各种类型的体育健身活动遍地开花，异彩纷呈，社区群众的体育健身热情空前高涨。社区群众体育发展的路子越走越宽，逐步形成了一个多形式、多层次、多渠道的社区全民健身体系。如今，全区社区文艺体育健身团体数量从零发展到现在的80多家，拥有各级社会体育指导员180余名，业余体育骨干逾2000人，每年组织开展各类群众体育活动300余场次，极大地丰富了广大社区群众的精神文化生活，推进了体育公共服务的发展。

（三）以责任政府的构建为基础，尝试多元主体的共同合作

体育公共服务的包容性发展，要求多元主体共同合作，全民参与，但是不是政府责任就变小了呢？实际上，体育公共服务发展中政府的主体作用是始终不容忽视的。铜陵市以六个纳入为基础——即“体育工作纳入国民经济和社会发展总体规划；体育工作纳入精神文明创建考核内容；纳入先进社区评比；市规划和体育部门将体育专项规划纳入城乡建设规划之中；市财政部门将体育事业经费纳入财政预算之中；市委、市政府将体育工作纳入政府议事日程之中”，不断提高政府的主体作用，满足公众不同层次的体育公共服务需求。铜陵和全国大部分地区一样面临市场主体发育不成熟和社会主体数量质量偏低的现实，铜陵根据这种情况，加大了市场主体和体育非营利组织的支持力度，铜陵市体育局设立了体育社团发展专项基金，对于企业参与体育公共服务，给予相应的优惠政策。铜陵体育公共服务从发展主体看，目前有政府主导项、社会推动型和市场参与型。政府主导项，如社区体育健身工程、5分钟城市健身圈工程等，不仅为公众提供具体的体育公共场地设施，还组织了体育进社区、社区居民体质检测活动。社会推动型就是政府通过政策引导和资金支持，吸引和鼓励社会力量参与体育公共服务的发展。例如铜陵学院利用人才优势提出的体育公共服务进农村、进学校、进机关、进社区、进企业的“五进”就很好地解决了体育公共服务发展中人才不足的问题。在进企业的过程中，还加强了相关科研成果转化、产学研的结合。例如铜陵学院教师主持的课题“铜陵体育公共服务消费调查研究”成果就为某相关企业进入体育公共服务市场提供了帮助，相关企业对课题进行了经费资助，实现了双赢。体育公共服务的对象是公众，所以其真正的基础还是在社区基层，铜陵市政府明确地把体育公共服务的发展纳入到社区评比中，几乎所有的社区都根据自身的实际情况，自主自发地开展全民健身运动，形成了多个优秀的社团。目前仅省级示范晨、晚练点就多达72个，另外还有全国青少年俱乐部7所，省级社区体育俱乐部1个。铜陵市在体育公共服务发展中引入市场，不仅是象全国其它地区一样进行体育设施的建设、运营，企业与所在社区的结合，为社区公众开展体育活动是一大新亮点。如长江路街道腰鼓队、杨家山街道秧歌队，几乎每月都在企业的支持下，开展丰富多彩的体育活动。我们在上面分析中已经提到，包容性发展中，仅有多元主体的参与是不够的，合作是要义，针对这一问题，铜陵市政府委托铜陵市体育局根据本地情况对体育公共服务进行了细分，明确了纯公共产品性质的体育公共服务、半公共产品性质的体育公共服务和市场性质的体育公共服务的主要内容。根据不同的体育公共服务性质，明确了供给主体、供给的方式、供给的标准、监管的形式，政府通过资金政策支持，构建了一个立体化的体育公共服务供给发展系统，实现了多元主体之间既充分竞争，又有效合作，既提高了体育公共服务效率和质量，又保证了体育公共服务的公共性，收到了很好的社会效益[3]。

（四）不断创新体育公共服务治理，从运行机制上结合地方特点进行有机创新

在铜陵体育公共服务发展中，提出了五个强化，不断创新体育公共服务的治理模式，优化体育公共服务运行机制。一是强化政府公共管理与服务职能，推动体育管理体制改革的创新发展。铜陵市政府提出，在体育公共服务管理中，管理体制的改革至关重要，要改变传统理念中的“价值观”，树立便民利民的“服务观”，坚持长期高效服务百姓的“政绩观”。二是不断建立和完善“责任行政”机制。铜陵市在体育公共服务发展中的“责任行政”改革，其亮点在于责任的细化和具体化，其中既包括体育公共服务场地设施的发展要求，也包括公众体育意识、体育技能的培养，运动竞赛的开展等内容，对领导人、责任人提出了明确的奖惩措施。三是不断强化服务行政，旗帜鲜明地提出在体育公共服务发展中要重点处理四大关系：政府与市场的关系、政府与社会的关系、政府与公众的关系、政府与中介的关系。把体育中心分为多个部分，分别交由企业、体育非营利组织和体育局下属单位经营，总结经验，相互借鉴，探索体育公共服务发展最优模式。第四是不断强化社会治理。首先是通过网络信息平台实现公众的利益需求表达，由体育局负责整理，交由相关部门协调通过社区或相关体育非营利组织具体解决。其次是建立志愿服务社会机制，充分利用体育社团。铜陵学院相关人才优势，给老人、妇女等弱势群体提供帮助。然后是政府提供必要的政策帮助和经费资助。有效地实现了体育公共服务的全覆盖。四是加强宣传，不断扩大体育消费。中产阶层是体育公共服务消费的主力军。对铜陵而言，这一群体主要集中在行政事业单位、企业管理阶层、白领工人等中间。市体育局专门印制了相关的手册，对体育公共服务消费的意义、消费注意事项、安全保障等进行宣传，刺激体育公共服务消费，对中低收入者由各级政府采取购买的方式促进体育公共服务消费的发展，收到了良好的社会效果。五是实行精准化管理，强化监督机制。铜陵市政府要求在体育公共服务供给中，责任细化到人，确保责任的落实到位。由体育局和人大等部门成立监管小组，聘请普通民众和部分社区干部为义务监督员，对全市体育公共服务管理工作进行定期检查，并把检查结果及时向相关负责人汇报，并追踪调查整改结果，保证监督效果。

二、铜陵体育公共服务发展中存在的主要问题

从整体上看，铜陵体育公共服务模式通过公平正义的体育公共服务利益分配结构建立；整体政府与网络服务模式不断完善充分发挥社区作用、以责任政府的构建为基础重视体育公共服务发展中的多元参与合作、不断创新体育公共服务治理优化体育公共服务运行机制，初步实现了价值理念的公平性、发展过程的多元参与合作性、发展内容的全面协调性、发展成果的全面共享性。但还存在很多问题。

（一）公平正义更多地体现在结果上，是以利益补偿或者专项服务使得弱势群体体育公共服务利益得以实现

从目前的实际情况看，铜陵虽然在公共体育服务均等化方面做出了很多努力，但是这种努力更多地体现在利益补偿方面。我们都知道，通过利益补偿是解决公共服务非均衡发展最便捷快速的途径，但是并不具有可持续性，它在很大程度上取决于地方经济以及政府的喜好。在铜陵的各种与体育有关的文件政策中基本都没有公共体育服务投入应占地方财政收入的比例、经费来源等很多重要问题，公众参与公共体育服务发展的机会仅仅表现在参与各项活动方面，社会主体、市场主体、公众等在公共体育服务发展中更多的是一种被动接受的过程，也就是说，公共体育服务的发展并没有实现结果公平向机会公平的转化[4]。

（二）市场参与明显不足

在上面的分析中我们可以看出，部分市场主体参与了铜陵公共体育服务的发展，但是这种参与是一种浅层次的参与，很多参与过程更多的是一种赞助过程，并没有形成公共体育服务发展中的市场机制。虽然部分项目实行了政府购买，但项目过少，对于市场的利益问题缺乏综合考虑，这也导致在铜陵公共体育服务发展中市场参与不够积极。我们都知道，我国还处于社会发展的初级阶段，当前困扰公共体育服务的最重要的问题就是经费不足的问题，要解决这一问题，公共体育服务市场化改革必须不断推进，但在实际工作中我们可以明显发现，由于过多的考虑政府作用，市场机制运用非常不够。

（三）公共体育服务内容不够丰富，对于公众公共体育服务意识培养重视不够

在实际的调查中我们发现，虽然铜陵近几年公共体育服务的发展取得了很大的进步，但这种进步更多地表现在物质层面，对于公众体育意识的培养依然重视不够，公众对于体育公共服务的参与更多地依靠政府带动。很多地方通过举办一系列的活动带起了公众的参与热情，但活动一结束，公众又失去了参与公共体育服务的热情。另外，在体育公共服务发展中依然是以体育场地设施建设、运动竞赛开展为主，健身咨询、体质测试、信息服务等方面重视不够，体育公共服务内容不够丰富。

（四）社会主体数量和质量都不能满足公共体育服务发展需求

目前铜陵仅省级示范晨、晚练点就多达72个，另外还有全国青少年俱乐部7所、省级社区体育俱乐部1个，加上其它的体育组织，从数量看，在全省居于前列，但是如果我们参照发达国家标准，就发现数量是不够的。另外，在实际调查中还发现，铜陵很多社会体育组织结构松散，缺乏正规的组织制度，基本都是在成立时东拼西凑一下条例，很少随着公共体育服务的发展而发展，这也在很大程度上影响了铜陵公共体育服务的全方面发展。

三、铜陵市公共体育服务创新路径探索

体育公共服务均等化发展意义重大，要实现我国体育公共服务的均等化发展，我们必须以科学发展观为指导，深刻理解我国体育公共服务的内涵、特征，不断加快体育管理体制改革。要坚持“以民为本”，坚持公平正义与效率，依赖于责任政府的整体性治理和健全的制度保障；立足于政府主体的相对性，不断完善运行机制，建立全民参与的社会治理网络，实现从民生到民权的要义转变。创新体育公共服务均等化发展路径，当前铜陵市要重点做好以下几个方面工作：

一是加快机制创新，在强调体育利益补偿的同时，推进公共体育服务的标准化发展，尽快设立符合铜陵实际情况的公共体育服务发展标准，推进铜陵公共体育服务均等化发展的可持续性[5]。

二是推进公共体育服务市场化改革，在体育设施建设、体育信息服务、体育技能培训等领域全方面引入市场参与，解决资金不足、场地设施不足等现实问题。但要注意的是，政府和体育管理部门一定要加强监管，防止市场逐利行为损害公众的公共体育服务利益。

三是加强公众公共体育服务意识培养，不断丰富公共体育服务内容。利用众多媒体尤其是网络平台，加强宣传，尽快提高公众公共体育服务意识[6]。同时结合铜陵社会经济发展水平及实际需要，把体育信息服务、健康管理等公众强烈需求的内容纳入，不断丰富公共体育服务内容，满足公众需求。

四是加快相关团体的培育与发展。一方面从数量上加快建设步伐，另一方面要加强相关社会团体的内部建设，政府和体育管理部门要进行定期和不定期的检查，保证其制度的完备性、活动的长期性、发展的前瞻性。

参考文献：

[1]刘玉.改革开放30年我国体育公共服务供给模式转型与现实选择[J].体育科学，2013（2）:8-15.

[2]褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].北京:国家行政学院出版社，2008.

[3]戴健,等.国家公共体育服务发展规划设计的若干思考[J].上海体育学院学报，2014（3）:1-6.

[4]王家宏,等.我国公共体育服务体系:过程结构与功能定位[J].北京体育大学学报，2014（7）:1-8.

[5]易剑东.中国体育公共服务研究[J].体育学刊，2012 （2）:1-10.

[6]周爱光.从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用[J].体育科学，2012（5）:64-70.

The Analysis and Prospective Study of the Development of Public Sport Service in Tongling City

WANG Wei-qi
(Fuyang Normal University, Fuyang 236041, Anhui)

Abstract:The research reckons that there are a number of major experiences in the field of public sports service, which includes the following aspects: in livelihood projects as the starting point, the initial establishment of sports distribution structure of public service in terms of interests of fairness and justice: giving full play to the role of communities as the focal point of the whole government and continuous improvement mode network service: working together to build a responsible government based on the plural subjects try: innovative sports public service governance, combining local characteristics from the operational mechanism; to promote further development of public sports service in Tongling City, speeding up institutional innovation, boosting public sports service market-oriented reforms to strengthen public awareness, and constantly enriching the content of public sports service, speeding up the cultivation and development related organization.

Key words:Public sports service; Development; Prospect

中图分类号：G818

文献标志码：A

文章编号：1004-4310（2016）03-0104-04

DOI:10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.03.24

*收稿日期：2016-02-15

作者简介：王暐琦（1978- ），男，安徽颍上人，讲师，硕士，研究方向：体育人文社会学。