李进

【摘要】“十三五”期间，北京人口调控必须坚持系统调控和源头调控的原则，制定出精准有效的人口调控政策，分层次、分区域、统筹协调推进首都人口合理疏散和有序流动。

【关键词】北京 人口 调控 政策 【中图分类号】C924.21 【文献标识码】A

北京作为全国首都和超大城市，长期以来一直面临人口问题的困扰。外来人口的急剧增长和无序流动，以及人口结构和空间分布的不合理，使得北京的环境资源、社会秩序和管理、公共安全和服务都面临难以承载的巨大压力。为了合理引导人口流动，缓解特大城市环境和资源压力，中共北京市委十一届八次全会决议要求严格控制人口规模，提出了2300万的人口调控红线。

值得注意的是，尽管北京市常住人口数量依然在增长，但无论是从总量增速上还是从外来人口增量占比上，北京常住人口增量增速都呈“双降”趋势。实际上，这种“双降”趋势从2010年便已经开始。因此，实现2020年2300万以内的人口调控目标意味着每年增量要控制在25万以内，虽然有一定压力但并不难以实现。尤其需要指出的是，北京市已开始进入了老龄化社会，未来15年，随着45-60岁人口进入老年行列，北京老龄化程度和人口负担将迅速提高，这同时也意味着劳动力年龄段人口的急剧减少。目前北京市人口出生率虽然稳中有升，但主要体现在10岁以下儿童数量有所增加。可见在未来15年以内，北京市仍需要适度吸纳外来年轻劳动力年龄段人口，以补充劳动力需求，降低过度老龄化趋势。因此，北京外来人口调控应将调控重点放在质量和结构调控上。

传统人口调控措施的经验与问题

一些实地调研表明，旨在控制和减少外来人口数量，提高外来人口素质的人口调控措施在取得一定成效的同时，带来了诸多非预期后果，主要表现在：

第一，外来人口管控过程中部门分割所带来的人口信息失真与人口信息采集和登记的落后。目前城市公共部门中涉及外来人口管理工作的主要有四个部门，即公安、劳动、计生与教育，在这四个部门中，除了公安，其余三个部门都是只关注外来人口中的特定人群，部门的分割和数据的碎片化导致城市外来人口特征数据无法有效获取。如何准确采集外来人口信息，掌握外来人口结构特征，从而为科学合理的城市人口政策出台提供决策参考，成为特大城市人口调控工作中的重要难题。

第二，一刀切的管控措施可能导致外来人口“减量减质”。究其原因，主要症结在于，外来人口调控的基本思路是留住“高层次”的，减少“低层次”的，但在政策的制定和执行时忽视了两个基本问题：一是忽视了外来人口的结构和分布，使得人口调控政策精准性大打折扣。现行人口调控的主要措施是加强社会治理，以城中村整治和拆违为例，越是接近市中心，地方政府政策执行动力越强，而越往中心区，外来人口整体素质也越高。因此，各种针对外来人口的社会治理最终落到中上层外来人口身上，对最底层外来人口施加的影响较小。二是现行的人口调控政策采取一刀切式的运动式执法，使得政策的执行效果大打折扣。在制定相关政策时，往往把标准定得过高。以通过教育政策调控人口为例，提高外来子弟入学门槛本来是人口调控的强有力措施。按照政策预期，孩子有资格上学的外来民工家庭，各方面的条件和水平基本上会好于不符合条件的家庭，从这个意义上，对于优化人口结构是有积极作用的。但实际上政策门槛设置过高，真正有资格合法入学的孩子太少，因此政策执行的区分度和精准性很差。

如此一来，许多政策制定的初衷是减少外来人口中较低端的三分之一的人口，但对于这三分之一的人口，城市治理的许多政策措施实际上并没有任何实效，而真正受这些治理政策影响的却是外来人口中的中间阶层。他们原本希望在城市里获得比较有尊严的生活，而不断抬高的政策要求和生活成本又让他们倍感压抑，因此选择离开的也往往是外来人口中的中间层。总之，既往的外来人口调控政策实际上陷入两难困境：如果不严格推行，压缩人口的效果不明显；如果严格推行，可能出现外来人口总体素质下降的不良后果。

北京人口增长趋势特征及调控建议

“十三五”期间，北京人口调控必须坚持系统调控和源头调控的原则，制定出精准有效的人口调控政策，分层次、分区域、统筹协调推进首都人口合理疏散和有序流动。为此，可以从如下三方面着手：

一是以居住证积分制为契机，利用现代信息技术，建立起科学的人口信息采集、登记和管理系统。精确有效的信息是科学决策的重要基础和依据，因此，必须整合人口信息登记和管理部门，搭建实时人口信息监测系统，实现数据共享公用。总体上看，北京仍然将居住证定位于传统的户籍管理思维中，将其与享受首都的公共资源和社会福利绑定起来。实际上，在居住证芯片上植入现代信息技术完全可以实现对人口信息的实时采集和更新。利用现代移动信息技术，建立起覆盖整个城市的人口信息系统和人口信息数据库。各相关部门根据使用权限可随时调取使用，从而实现信息的一次采集、统一存档、多方共享。

二是以疏解首都功能为导向，通过新一轮城市规划和产业结构调整来引导人口合理分布及有序流动。首都核心区和郊区人口分布的不均衡是造成多种城市病的根源，引导人口合理分布和有序流动是缓解北京环境和交通问题的重要举措。例如，在生活服务业方面，针对北京市庞大的消费人群，要注重郊区县服务业的发展和业态的更新，大力发展会议会展、健康养老、医疗服务、教育培训和乡村休闲旅游等产业，缓解中心城区服务业压力。而某些特定的公共服务领域，例如医疗服务，由于北京在这方面的服务水平高，事实上承担着全国疑难病治疗的职能，应该在机场、高铁站为核心的适宜区域，建立较为集聚的医疗服务区，避免这部分就诊人口向中心城区的集聚。

三是以京津冀协调发展与环首都经济圈建设为指引，积极推动周边农业人口的就近就地城镇化，缩小周边地区与北京的差距，从源头上遏制外来人口向北京集聚。首先是建立跨地区的产业疏解与扶持机制，降低北京下辖区县政府GDP考核，鼓励周边区县和环北京经济圈周边城市合作建立产业园区，区县政府也可以和周边城市建立发展联盟，实行税收共享政策。其次是加快北京公共服务的疏解和周边区域基础设施建设。北京周边城市普遍面临着经济水平滞后、财政能力不足的问题，这就严重制约了当地基础设施发展和公共服务的提升，为此，北京可以选择一部分城市试点，投资当地公共基础设施，制定相关政策，鼓励北京的医院和学校等优质公共服务资源落地周边区域，迅速提升这些地区的公共服务水平。再次是建立区域一体化的交通设施，加强北京与周边省份的公路、轨道交通衔接。

（作者为北京工业职业技术学院文法与管理学院副教授、全国青联委员、民建会员）

【参考文献】

①《北京市委全会决议首提严控人口：2300万为“天花板”》，新华网，2015年11月26日。

责编/张寒 美编/于珊