姚蓓

摘 要：政府采购制度是现代各国政府宏观调控的重要手段，而预算是政府采购的源头，也是政府采购过程中十分重要的一个环节。政府采购预算支出，不仅关系到纳税人的钱是否花在刀刃上，也关系到政府的自身形象，是政府履行职能的大事。文章结合以往《政府采购法》与《预算法》在衔接适用中存在的矛盾与困境，分析《预算法》的最新修改给我国政府采购法律体系改革带来的重大影响与方向指引，从而进一步探究我国《政府采购法》的改革路径和发展方向，以期对政府采购改革实践提出自己的一点想法和思考。

关键词：预算法修改；政府采购法；政府采购改革

政府采购制度是约束政府机关和公共机构运用市场竞争机制采购货物、工程和服务以实现公共职能的制度。相比西方发达国家，我国的政府采购起步发展较晚，于1996年才被正式提上议事日程，仍旧处于新兴的变革和发展之中。近年来，随着调整政府采购的法律文件不断增加，政府采购制度在逐渐走向规范化、法制化的发展方向。2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》的颁行实施，标志着以《政府采购法》为核心的政府采购法律体系基本形成。

预算是政府采购的源头，也是政府采购过程中十分重要的一个环节，预算制度的优劣会直接影响政府采购制度的运行效果；政府采购预算支出，不仅关系到纳税人的钱是否花在刀刃上，也关系到政府的自身形象，是政府履行职能的大事。因此我国《政府采购法》在颁行之初对政府支出的预算程序作了较为严格的规定，在一定程度上做到了与《预算法》相互衔接。然而随着实践的发展，《预算法》暴露出一系列问题，其与《政府采购法》的矛盾冲突也逐渐显现，从而影响到整个政府采购法律体系功能的发挥。2014 年8 月31 日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《中华人民共和国预算法（修订案）》，并于2015年1月正式生效实施。此次《预算法》的最新修改，从完善预算体系、强化预算管理、硬化预算支出约束等方面对政府预算编制和执行做出了具体安排，也为接下来的政府采购改革奠定了基础、指明了方向。

本文结合以往《政府采购法》与《预算法》在衔接适用中存在的矛盾与困境，分析《预算法》的最新修改给我国政府采购法律体系改革带来的重大影响与方向指引，从而进一步探究我国《政府采购法》的改革路径和发展方向，以期对政府采购改革实践提出自己的一点想法和思考。

一、《政府采购法》中关于“预算”的规定

《政府采购法》对政府采购在概念上进行了明细，根据该法规定，政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。此处的“财政性资金”，在《预算法》修正之前应当包括预算内资金和预算外资金。而自2015年1月1日正式实施的新《预算法》删去了有关预算外资金的内容，明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，因此只要涉及到财政支出就应全部纳入预算，而使用纳入预算资金进行采购，就要实行政府采购。

《政府采购法》第六条规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。此规定明确了政府必须按照批准预算进行采购活动的总体要求和前提。第七条、第八条和第二十七条规定，集中采购目录、政府采购限额标准以及采用公开招标方式的具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，一般由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定公布。第三十三条规定，有关职能部门在编制下一年度部门预算时，应当将该年度政府采购的项目及资金预算列明，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按管理权限和程序进行。由三十三条可见，部门预算是政府采购程序的第一步，决定着政府采购程序能否正常进行和完成，是相当重要的一环。

由于政府采购仅是预算支出管理中的一个组成部分，《政府采购法》并没有对预算进行大篇幅的规范。但是从上述对《政府采购法》中有关预算规定的归纳总结中可知，该法规对几乎所有政府采购活动中政府应当履行的预算职能还是作出了较为全面和详尽的要求和规范，其与预算法的规定可以视为相互衔接。在实际运作过程中，《政府采购法》中对预算环节的规定仍旧存在诸多与自身相互矛盾、互相制约的缺陷。

二、《预算法》修改前政府采购在预算环节存在的问题

（一）政府采购在预算编制过程中存在的问题。（1）修改前的《预算法》中有关预算年度的规定导致预算编制和审批滞后，不利于合理安排政府采购预算。我国修改前的《预算法》规定，预算年度自公历1月1日起至12月31日止，执行严格的“历年制”。每年人民代表大会举行的前一个月，各级财政部门会将预算草案提交人民代表大会，由其下设专业委员会对预算草案予以初步审查。此外该法还规定，按管理权限和程序对各政府部门的预算进行审批。经同级人民代表大会审批同意后，各政府部门执行批准的预算计划。这样一来，有学者提出“一方面，由于国务院每年11月10日前才下达编制下一年预算草案的指示，之后要经过层层人民代表大会的审查批准，因此各级财政编制预算的时间实际上非常短，预算草案在编制时间紧迫的情形下的确很‘草；另一方面，中央与地方预算草案要在每年三月份及以后举行的各级人民代表大会审批后才能正式作为法律文件生效，这样每年我国前几个月的预算执行就缺乏法律依据。”受到《预算法》规定的制约，政府采购的预算在实际操作过程中也存在编制不细致、相对缺乏科学性等问题，每年一月到三月这一段期间的预算规划缺乏法律依据，更是为部分地方行政机构在执行政府采购时的随意性提供了很好的借口和理由，不利于政府采购制度的推进和完善。

（2）修改前的《预算法》没有对大量存在的预算外资金进行规范，预算编制不完整。修改前的《预算法》规定，预算由预算收入和预算支出组成。第七十六条规定，预算外资金管理办法由国务院另行规定。上述规定说明，修改前的预算法在规制范围上存在漏洞，仅仅将“预算内”资金纳入其约束范围，而缺乏对“预算外”资金的监督和规范。使得预算监管在范围上存在盲区，“预算外”资金缺乏有效的制约和监管，有违预算监管的完整性原则，政府的宏观调控功能也大为削弱。有些地方政府也可能以此为借口，把预算外资金排除在财政性资金之外，以避开政府采购法的监管，也给权力腐败留下了可乘之机。

（3）政府采购预算编制缺乏统一标准，编制不科学。国家层面没有出台政府采购的指导价格，各地也大都尚未建立采购项目数据库，编制政府采购预算主要靠经验，没有规律和依据所言，导致编制的预算与实际执行情况偏离值较大，容易产生“豪华采购”、“高价采购”和高节支率现象。同时，由于采购项目预算编制不够细化，或相关部门对采购项目缺少科学论证，或对拟采购项目的技术要求、市场价格等缺乏专业了解，导致采购预算偏高或偏低，编制的科学性、合理性亟待提高。

（二）政府采购在履行预算支出职能过程中存在的问题。

（1）修改前的《预算法》对于加强支出管理的具体措施未作一定的规范，预算与实际采购支出“两张皮”。预算编制就是政府各部门对财政资金这块“大蛋糕”进行划分分配，各部门本着自身利益优先的想法以种种理由各切一块的同时，对分配的预算财政资金“何时吃、如何吃、给谁吃”关注明显不足。修改前的《预算法》第四十七条规定，各级政府财政部门必须依照相关法律和行政法规，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。由此可见，预算法只是粗略提及加强支出管理，而未规定具体的举措，这使得实际执行预算时弹性相当大。

（2）政府采购的事后监督和相关审计欠缺，预算绩效不被重视。对政府采购预算的执行情况仅仅审查有无采购文件、合同、发票，至于采购价格是否合理、是否符合预算支出要求则不予重视，也缺乏相关的审计监督，直接导致预算支出形式化，政府采购对预算支出难以形成硬性的约束。政府采购预算在执行过程中的效果如何，目前还没有引起普遍重视。

三、新《预算法》对政府采购改革的重大影响

（一）为深化政府采购改革指明方向。政府的预算支出，特别是政府采购预算支出，不仅关系到纳税人的钱是否花在刀刃上，也关系到政府的自身形象，是政府履行职能的大事。修订《预算法》不仅对推进财政管理科学化、民主化和法制化具有重大意义，也为深化政府采购制度改革奠定了基础、指明了方向。

（二）明确“勤俭节约”的政府采购预算编制原则。新《预算法》两处提出了“勤俭节约”的要求。第十二条规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”；第三十七条规定“各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则”。由此可知，新《预算法》将“勤俭节约”作为预算编制的基本原则写入法条，而政府采购预算的编制也自然应当遵循该基本原则。新《预算法》第三十七条还提出了“严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出”的明确规定，这是对党中央厉行节约、反对浪费、推动廉洁政府建设要求的具体贯彻。

（三）突出了法制性原则，要求政府采购更加突出法制理念。预算是立法机构经过法定程序通过的具有法律效力的政府年度收支计划，必须强化“预算即法”的理念，预算不得随意调整变更，预算是立法机构控制行政机构施政行为的重要载体。立法机构只有掌握了“管理钱袋子”的权力，才有可能对行政机构的施政行为建立约束机制，才能有效的监督政府花钱的行为。过去，《政府采购法》与《预算法》没有完全衔接起来，在实践适用中存在不少矛盾与问题。现在，十八届三中全会特别强调财政法定主义，强化了预算法制化的理念，因此政府采购也更应该突出法制化理念，严格执行新《预算法》和《政府采购法》的相关规定。

（四）事权与支出责任相结合原则，为政府采购绩效评价指明方向。在强调绩效理念的基础上，新《预算法》按照事权与支出权相结合的原则，进一步厘清了中央和地方的事权与支出责任，同时新《预算法》大幅度强化了人大对预算的审查监督权，对预算编制、审核及调整做了严格的规定，第十三条明确要求“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。上述规定强化了预算的刚性，督促各级政府及预算单位切实增强主体责任，逐步提高预算编制的精细化、科学化水平。

（五）提出政府采购预算按照功能分类、经济分类编制的要求。新《预算法》第三十二条规定“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，编制本部门、本单位预算草案”。其中，支出分类科目按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。该条规定可视作编制政府采购预算的主要依据。有支出标准的，要严格按照规定标准编制政府采购预算；支出标准尚未明确的，则应贯彻新《预算法》勤俭节约、量力而行、讲求绩效的原则。与此同时，政府采购预算编制通常参照《政府采购品目分类目录》，部门预算编制主要依照《政府收支分类科目》。政府采购预算如果能和政府收支分类科目建立对应关系，会更有利于预算执行。此外，新《预算法》中各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。如此一来，收支分类科目中每一笔资金究竟用在哪里，政府采购的资金都采购了哪些货物、工程和服务都能建立起对应关系，每一笔资金的用途都将一目了然。

（六）建立全口径预算管理制度，有利于扩大政府采购的范围和规模。新《预算法》强调全面性问题，突出预算的全面性和完整性。新《预算法》删去了有关预算外资金的内容，明确规定政府的全部收入和支出都应该纳入预算，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，实现四本预算的全覆盖。强调这四本预算，将对政府采购产生重大影响。过去我们认定的政府采购是用财政性资金购买货物、工程和服务的行为，很容易让人产生非财政性资金怎么办、预算外资金是否纳入政府采购等疑问。《预算法》修改后，预算外资金失去了法律依据，只要涉及到财政支出，就应全部纳入预算，而使用纳入预算资金进行的采购，就要实行政府采购。

按照新《预算法》要求，实现全口径预算后，范围更广的一些关系宏观政策导向、国民经济和社会整体发展计划的重要项目，也统一纳入了预算支出的范围。在增强预算支出计划性的基础上，可以将这些新增项目逐步纳入政府采购范围，在政府采购公开、公平、公正的平台上运作，发挥政府的政策导向性作用，更好地调控经济运行，履行国家治理的职能。

（七）强调公开透明原则，对政府采购提出更高要求。新《预算法》中特别强调公开透明原则，财政透明是保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的前提条件。民主国家，政府预算信息是一种权利资源，公民是权利的主体，应享有政府信息等权利。此外，政府预算信息又是一种公共资源，政府理应向人民公开政府预算信息。政府采购要执行《预算法》，将会对公开透明提出更高的要求。按照全面公开透明的原则，政府提供的信息包括预算的执行情况、财务状况、或有负债、资产和负债、中长期财政信息等都应当及时、充分、准确地向公众公开。并规定各级政府及有关部门“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”要追究法律责任，这正是政府采购信息公开强有力的法律保障。

（八）建立跨年度预算平衡机制。新《预算法》提出建立跨年度预算平衡机制，这是本次预算制度改革的重点之一。政府采购预算作为部门预算的组成部分，核心是要建立与部门预算同步编制、同步调整的平衡机制。实践中，跨年度预算也应考虑政府采购预算的同步跟进，并且兼顾项目整体实施和预算支出安排的协调关系。从项目整体性和规模效益方面考虑，一个项目应该统一招标，预算应该根据进度分年度安排。目前不少大型政府采购项目都是跨一个甚至几个年度。以前的政府采购预算通常按照一个年度来编制执行，预算支出缺乏均衡性。如果编制跨年度预算，可以在年度之间进行总体调剂，既能提高财政资金使用效益，也可以保证项目执行周期和项目预算更好地衔接起来。

四、新《预算法》实施背景下我国《政府采购法》的发展路径

（一）监督与管理并重。目前，在政府采购监管中存在不同程度的重管理、轻监督现象，对招标采购程序的管理较为侧重，而对政府采购中财政资金的来源、流向和使用效率的监督较为薄弱。新《预算法》实施后，政府采购监管应更加注重监督、强调监督，建立政府采购从预算、执行、交易、绩效的全流程监督评价体系，从而保障“规范政府收支行为、强化预算约束”，践行立法宗旨。

（二）政府采购应崇尚勤俭节约。政府采购作为预算执行的重要一环，其内在要求与预算原则中“勤俭节约、量力而行”的要求是一致的。因此，“量力而行”、“勤俭节约”是政府采购体现“物有所值”价值取向的前提，政府采购的目标是实现质量、价格、效率的内在统一。

（三）政府采购应讲求绩效。近年来，政府采购越来越重视绩效，各政府部门在政府采购项目中引入绩效评价，体现了理念的前瞻性和实践的创新性；采取事权与支出责任相结合原则，为政府采购绩效评价指明方向。

（四）建立和完善全口径预算管理制度，无预算采购应坚决杜绝。政府采购使用财政性资金，是预算支出的延伸管理。财政部门在政府采购监管中，应加强资金来源审核，严肃法纪，坚决杜绝无预算、超预算采购。另外，为适应建立全口径预算的改革方向，还应该把使用包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算在内的所有财政性资金的采购行为纳入政府采购范围。改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，也必将影响政府开支水平，进而影响政府采购资金规模。

（五）统筹、科学地安排跨年度采购项目的采购资金。政府采购项目实施过程中，存在一些工程项目周期较长，其合同履行、资金支付等均存在跨年度的情形。各部门各单位在编制政府采购预算时，应当充分考虑项目实施周期对资金支付的影响，确保按期完成采购任务，并进而建立和完善建立跨年度预算平衡机制，提高财政资金使用效益，保证项目执行周期和项目预算更紧密地衔接。

（六）政府采购应更加重视对技术创新的促进。建设创新型国家，推进技术创新，是政府的重要事权之一。现阶段，国家经济转型正在进行，对技术创新的需求日渐增长，政府采购支持创新的重要抓手还将继续发挥作用。因此，考虑以政府采购支持技术创新的新方式和新政策十分有必要。

参考文献：

[1] 姜爱华，马练军，刘辉：《尽快实现政府采购法和预算法的对接》.载《中国政府采购》，2004年第6期，第61页

[2] 殷亚红，王洁：《新〈预算法〉为政府采购改革指引了方向——专访中央财经大学财政学院马海涛院长》.载《中国政府采购》，2014年第10期，第18页

[3] 天津市政府采购中心：《关于新〈预算法〉对政府采购工作影响的几点思考》.载《中国政府采购》.2014年第10期，第27页