石东弘 北京市第四中级人民法院立案庭庭长杨宗腾 北京市第四中级人民法院立案庭法官助理

立案登记中释明规则的构建

石东弘 北京市第四中级人民法院立案庭庭长杨宗腾 北京市第四中级人民法院立案庭法官助理

释明制度是大陆法系中的一项重要的制度，是对辩论原则和处分原则的有益补充，也是对当事人主义诉讼模式的有效完善。释明制度能够有效指导当事人行使诉权，对实现程序正义和实体正义有着重要的意义。立案登记制要求立案法官进行立案指引，对起诉人进行充分释明。但是我国对释明规则没有系统性的规定，只散见于部分法律、司法解释等相关规定中，这导致法官在立案登记过程中行使释明权缺乏相应的理论基础和制度保障。因此对释明规则进行系统性研究并构建立案登记中的释明规则，对推进立案登记制改革有着重要的意义。

释明的涵义及释明的性质

1.释明的内涵。释明，最早源于日本民事诉讼法的理论，指的是“具有使不明确的事项通过说明、阐明得以明确的意思”。德国、法国、我国台湾地区将“释明”称为“阐明”。我国的法律及司法解释没有专门关于释明的规定，使用“释明”一词仅是在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“行政诉讼法司法解释”）第2条第2款中，其他关于释明的规定中并没有使用“释明”或者“阐明”，而是使用了“告知”、“说明”等字眼。无论是“释明”还是“阐明”，只是称谓与表述的不同，其内涵是一致的，是指在当事人的主张或陈述的意思不明确、不充分，或有不当的诉讼主张和陈述，或者误认为其所提交的不足证据、材料已经足够等情形下，法院对当事人进行发问或告知，提醒、启发当事人把不明确的事项予以澄清，把不充足的证据、材料予以补充完整，把不当的诉讼主张予以排除、修正，当事人就法官的发问或告知行为做出回应的行为过程。

2.释明的性质。关于释明的性质，目前有“权利说”、“义务说”、“权利义务说”。“权利说”认为，释明权是法官的一项权利，法官可视情况行使，亦可放弃，但是按照目前我国的司法实践，法律及司法解释中明确某些情况下法官应当向当事人进行说明或者告知，法官不能擅自放弃释明，因此，“权利说”的观点不能成立。“义务说”则把法官释明作为法官的一项义务，但是如果释明权是法官的一项义务，法官的释明就可能有违人民法院的中立裁判的地位，因此“义务说”亦不能成立。“权利义务说”认为，法官的释明既是一项权利也是一项义务，从法官的角度来说，法官的释明是一项权利，从当事人的诉权来说，法官的释明又是一项义务。但是这种将权利义务结合在一起的提法本身就是不严谨，权利和义务不可能存在一个诉讼主体上，因此“权利义务说”也有待商榷。

笔者认为，从本质上来说，法官的释明从属于司法权，既不是法官的权利亦谈不上法官的义务，而是一种审判职责。作为审判职责，一旦出现需要释明的情形，法官应当按照职责释明，将法官的释明界定为审判职责，能够最大限度地降低释明的不确定性，有利于实现释明制度设立的价值和目标。目前上海市高级人民法院颁布的《民事诉讼指南》、浙江省高级人民法院颁布的《关于规范民商事案件中法官释明的若干规定（试行）》中都规定了释明是法官的审判职责。

3.释明的原则。释明并不应当改变法院居中裁定的中立地位，因此，释明要遵循中立原则、程序保障原则，同时不能违背辩论原则与处分原则。

中立原则指的是释明应尽可能协调法官职权与当事人权利之间的关系，保持中立性，合理范围应限定在引导当事人明晰争点上。

程序保障原则指的是释明应当公开、适度，如果释明不当，可能构成对程序保障的威胁或者伤害。

释明不能违背辩论原则和处分原则。辩论原则要求法院据以认定案件事实的诉讼材料只能由当事人提出，但事实上当事人的实际诉讼能力不同。为更好地发现案件事实，需要法官作适当的释明。在这一意义上，法官释明和辩论原则具有同一性，构成了对辩论原则的必要补充，当然必须适度。处分原则的存在使审判权具有受控性和有限性，法院不能变更当事人的诉讼请求，也不能超出当事人的诉讼请求裁判。但片面强调处分权而无视法官释明在诉讼中的作用，不利于纠纷的公正、有效解决。

立案登记中释明存在的问题

为客观反映立案登记中释明的情况，笔者对北京市第四中级人民法院（以下简称“北京四中院”）2015年1月至12月立案庭立案情况进行了统计分析。北京四中院自2014年12月30日挂牌履职即率先试行立案登记制，截至2015年12月20日，立案庭累计接待人数6000余人次，日均接待24.5人次；立案法官进行立案释明累计超过11000次，日均释明次数超过44次；制作释明笔录400余件次，制作补充补正告知书350余件。释明工作主要存在于行政案件立案过程中,行政案件接待人数累计超过4000人次，累计释明超过8000次，占比超过2/3。释明过程中主要存在以下问题：

1.释明事项无法明确。释明事项，是法官在诉讼过程中向当事人行使释明权涉及的内容和范围，通常也被理解为释明权的行使范围，即哪些情形法官应当行使释明权。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》中规定的“当事人提交的诉状和材料不符合要求的，人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正”可以视作对立案登记中释明的原则性规定，但是释明事项、释明的具体内容及要求等并没有明确的规定。

经调研发现，北京四中院立案登记阶段的释明80%以上集中在程序性事项的释明、诉讼主体的释明、诉讼请求的释明、法律适用的释明四方面。

2.释明界限无法准确界定。释明界限是释明中最核心的问题，也是体现释明制度重要性的问题。无论是未充分进行释明还是过度释明，都会对当事人的诉权产生影响。释明界限界定不准确的，会产生未充分释明和过度释明的后果。

未充分进行释明,是指法官对于应当进行释明的未及时向当事人进行释明，立案登记中一般表现为未对程序性事项进行释明，未对诉讼风险进行释明等。过度释明，是指法官超过必要的限度，向当事人解释、说明、询问、告知某些事项时直接对诉讼的结果进行了说明或者代替了当事人行使处分权的情形。立案登记中的过度释明一般表现为在告知当事人诉讼风险的时候过度阐明诉讼后果或者直接动员当事人撤诉，过度释明难免会让当事人有未审先判之感，有违审判中立原则。

因此，释明的界限是法官释明的尺度把握问题，法官释明既要符合法官中立原则，又要保持适度原则，充分保障当事人行使诉权，本质上是职权主义与当事人主义之间的平衡。

3.释明的方式和形式没有统一的标准。释明有多种方式，目前法律并没有明确规定释明应当采用的方式，一般情况下法官进行释明都依据自己的习惯或者主观理解选择相应的方式。经调研发现，立案登记中可以采取的释明方式包括解释、说明、告知、发问、指导、提示、晓谕等方式。释明的形式包括书面释明和口头释明。关于释明是否必须以书面形式记入笔录的，也没有统一的规定。经分析调研数据发现，立案登记过程中的法官释明既有以书面形式作出的又有以口头作出的，但对于可能对当事人权利产生影响的，或者影响案件受理的情形都进行了书面释明并记入谈话笔录。

立案登记中释明存在问题的成因分析

1.法律规定模糊。释明没有明确的法律规定，是立案登记中法官进行释明的最大障碍。目前被公认为最早规范了释明法律规定是最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》，该规定的第3条、第5条、第8条是真正意义上的释明条款，但是上述条款依然没有使用释明的概念，而是使用了说明、充分说明和询问、告知等。

2.释明的受众法律知识欠缺。立案登记实施后，对案件的审查标准降低，大量纠纷涌入法院，按照立案登记制的要求，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，同时对于不属于人民法院处理的纠纷，需要立案法官进行大量的释明工作。近年来，我国民众法律素养虽有大幅提高，但是专业法律知识仍然有所欠缺，有的民众甚至不知行政诉讼为何物就来法院提起行政诉讼，有的民众在立案法官进行释明时公然要求法官对其实体问题进行释明。这些都加大了法官释明的难度，使得立案法官在就立案问题进行释明时的界限无法把握。

3.信访防范导致释明难度增加。

释明可以有效维护案件的公正审理，防止因为当事人认识错误以及诉讼能力差异导致不公正，但释明的界限不当则可能破坏当事人平等诉讼地位，损害程序公正，造成当事人的诉权与审判权的对立。如在行政诉讼中，当事人诉讼请求不正确或者不恰当，诉讼请求事实理由不明确等，其实质是诉讼目的不符合法律规定，立案法官仅对诉讼形式进行合法性释明后，立案后多会引发当事人败诉风险，其败诉后会认为是立案法官的释明让其修改了诉讼请求，导致其败诉，进而引发信访。由于当前当事人信访途径多样，囊括了司法审判、党政机关的各个相关部门，信访终结机制落实不到位，导致立案法官在释明时会产生防范信访的心理，进而导致法官释明不到位或者不符合要求。

立案登记中释明规则的构建

作为立案登记制中的一项重要内容，释明能够保持法院的审判权与当事人的诉权之间的平衡，立案登记中充分正当的进行释明，有助于纠纷的公正处理及诉讼矛盾的有效化解。因此，构建立案登记中的释明规则是十分必要的。笔者认为，应当从以下方面对释明规则进行制度构建。

1.释明界限的界定。释明应当有明确的界限，释明规则中应当合理界定释明的最低限度和最高限度。

释明的最低限度是指立案法官遇到相应情形时必须进行释明的事项，包括两种情形：一是对可能造成失权后果的程序性事项必须释明。如当事人主体不适格，包括原告不适格、被告不适格或第三人不适格的，立案法官应向当事人释明，以便其及时变更，诉讼才能延续下去，又如原告向无管辖权的法院提起诉讼，此时立案法官即应及时向原告释明，告知其向有管辖权的法院起诉，以免超过起诉期限丧失救济机会。二是自设的规则必须释明。法官在法律授权范围内设定的具体裁判规则，直接影响裁判结果的，必须释明。

释明的最高限度是指法官释明时不得向当事人进行释明的禁止性事项。释明的自由裁量应当遵循裁判中立原则，既不是过去完全消极、被动的中立，也不能走向完全积极、主动的另一面，而应是有限的积极主动的中立原则。释明应在当事人真意或合理期待范围内，法官只能在当事人主张范围内为适度释明，不能代替当事人主张、辩论和处分，也不得主动代替当事人攻击或防御。具体来讲，立案释明的禁止包括：一，法官可为当事人归纳诉讼主张和诉讼理由，但不得主动为当事人提出诉讼主张和诉讼理由；二，法官发现当事人提出的诉讼主张和诉讼理由明显不当或者遗漏时，可告知当事人予以更正或者补充，但不得代为行之。

2.释明事项的明确。按照最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，民事诉讼一审、行政诉讼一审适用立案登记制的规定，对诉讼主体、诉讼请求、事实与理由、主管和管辖等进行程序性审查。因此，立案登记中的释明事项应当包括程序性事项的释明、诉讼主体的释明、诉讼请求的释明、主管和管辖的释明等。

（1）程序性事项的释明。对程序性事项的释明，包括诉讼风险告知、权利义务告知、送达地址确认书告知的释明。同时就当事人有疑问的其他程序性事项作必要的释明，视情适时告知当事人正确行使诉讼权利、履行诉讼义务。

对诉讼风险告知、权利义务告知的释明要求立案法官对诉讼可能产生的风险、当事人享有的诉讼权利义务进行释明，使得当事人知悉其在起诉中享有的权利义务以及应当承担的诉讼风险。

对送达地址确认书告知的释明。为切实解决目前诉讼中送达难的问题，立案法官应当要求当事人提供自己准确的送达地址，并告知其拒不提供送达地址、送达地址不准确、送达地址变更未及时告知人民法院、受送达人或其所指定的代收人拒绝签收的法律后果。

（2）对诉讼主体的释明。按照民事诉讼法和行政诉讼法的规定，立案法官应当对诉讼主体进行形式上的审查。当事人起诉状中所列诉讼主体有瑕疵的，包括诉讼主体不适格、姓名（名称）有误等，立案法官应当释明存在瑕疵的情况。主体瑕疵的释明一般包括以下几种情形，一是当事人诉讼主体名称书写错误的，释明其予以纠正；二是民事诉讼中当事人遗漏必要共同诉讼当事人的，应当释明其申请追加；三是行政诉讼中复议机关维持原行政行为的，当事人只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，立案法官应当向当事人释明追加被告。

（3）对诉讼请求的释明。一是对诉讼请求不明确的释明。当事人的诉讼请求不明确，诉讼主张不明了、有歧义或自相矛盾时，立案法官应当释明要求当事人将诉讼主张陈述清楚，但应以了解当事人真实意思为限，不能影响当事人对自己实体权利的处分。针对诉讼请求不明确的，立案法官可以通过发问的形式进行释明，让当事人将有歧义的诉讼请求陈述清晰。

二是对诉讼请求不充分的释明。当事人的诉讼请求不充分是指当事人因对法律理解不够而造成不能充分提出诉讼主张的情形。如应一并主张的诉讼请求没有主张，且可能产生失权后果的，立案法官应当根据案件的具体情况，释明其法律的相关规定。经释明，当事人在理解法律上并无障碍，仍坚持原诉讼请求的，应尊重当事人对自己权利的处分，根据当事人的主张进行裁判。

三是对诉讼请求不正确的释明。当事人的诉讼请求不正确，与相关法律规定的要求不一致时，立案法官应当释明不正确的原因及可能产生的法律后果，告知当事人可变更诉讼请求。在此种情况下，当事人的诉讼请求往往是明确的，但是由于当事人对法律规定的理解或对案件事实的理解不准确更甚有诉讼目的非法的导致其诉讼请求缺乏法律依据，立案法官应当进行释明由当事人决定是否变更诉讼请求。针对诉讼请求不正确的情形，法官的释明应当掌握一定的限度，应当仅仅限于法律的规定进行释明，不能对具体的诉讼请求进行指导，不能过多干涉当事人的诉权。以行政诉讼为例，当事人提起行政诉讼的诉讼请求不符合行政诉讼法司法解释第二条第一款的规定时，立案法官应当释明告知当事人应当按照法律规定正确表达诉讼请求，但是不能对具体的诉讼请求进行指导。

（4）对主管和管辖的释明。立案法官对当事人提起的诉讼，发现不属于人民法院主管的，例如存在仲裁条款的，应当向当事人释明，告知其所诉事项不属于法院主管的具体情形，有必要的可告知其具体的救济途径。发现管辖有错误的，例如当事人向无管辖权的法院提起诉讼的，立案法官应当向当事人进行释明，告知其向有管辖权的人民法院起诉，以免超过起诉期限对当事人的诉权造成影响。

3.释明的方式和形式。释明的方式可以采用解释、说明、告知、发问、指导、提示、晓谕等方式。同时，释明既可以以书面形式作出，也可以以口头形式作出。但是，对于诉讼主体有瑕疵或者有遗漏的，可能对当事人权利发生失权效果或者影响案件处理结果的情形等，应当将释明情况记入笔录。

立案登记制实施以来，大量诉讼涌入法院，对于法院立案工作和审判工作都带来了全新的挑战，尤其是在立案登记中，立案法官需要面对的新类型诉讼层出不穷。因此，释明规则的建立对于立案工作的开展十分必要，有助于立案法官对当事人提起的诉讼进行指引，充分保障当事人的合法诉权，也有助于法院审判工作的正常开展。