刘林

央地在“结构性减税”中的博弈结果关乎稳增长的财政政策能否落实，事权和支出责任改革或被倒逼推进。

财税部门领导在“两会”期间承诺，2016年5月1日起，已经试点逾四年的“营改增”将全面推行。建筑业、房地产业、金融业、生活服务业都将开始缴纳可以抵扣的增值税，企业新增的不动产所含的增值税也可以纳入抵扣范围。

官方测算，全面“营改增”与其他两项减费措施一起，可以在2016年减轻企业和个人负担5000多亿元。对于正在下行的经济，这无疑会起到稳定作用。“投资项目预计会增加，投资规模也会相应扩大”，联办财经研究院院长、原国家税务总局副局长许善达向《证券市场周刊》表示，“这是因为营改增后，抵扣使投资成本降低、投资回报率将提高。”

不过，“营改增”的影响并未到此为止。营业税从地方主体税种转变为中央和地方按75：25比例分成的增值税，地方财政将大幅减收。2015年，营业税总额逾1.9万亿元，按照和2016年改革5-12月份同比口径折算，营业税规模逾1.2万亿元，在地方财政收入中的占比约合23%。而地方财政支出又是全国财政支出的大头，单在公共财政支出中的占比就达85%。

当前的减税既然定调为“结构性减税”，更普遍的减税就难以指望了；而在结构中想必是各层级、各地区、各税种有增有减。若是政府因为计划增补的完不成导致更大的减税落实不下去，再叠加政府性基金的减收减支，可能会再次出现如前两年的财政被动紧缩效应，产生预期外的经济下行压力。

缺口怎么补？

“营改增”为地方财政带来的减收缺口究竟有多大？若以2015年为基数，将过去三年的营业税增速的平均数假设为2016年营业税的增速，可以估算出，2016年5-12月份，地方财政会因“营改增”大致减收1.3万亿元。

这么大的缺口怎么处理？目前来看，中央对弥补缺口的方案很可能还没有达成最后的共识。2016年的《政府工作报告》只是笼统地表示，要“合理确定增值税中央和地方分享比例”、“把适合作为地方收入的税种下划给地方”，未曾提及增值税的新分享比例会是多少，适合地方的税种有哪些。足见分税总比抽税难。

北京大学财政学系副教授蒋云赟研究发现，由于各地对营业税依赖程度差别较大，难以找到一个能使所有省级行政区恢复原有财力水平的增值税分享比例。

根据已发布数据计算，在全国层面上弥补地方，需要将增值税地方分享比例从25%提高到53%；具体到各省，由财税细项数据大致算出的分项比例又有着比较大的差别。比如，上海、广东需要将分享比例提高到42%、44%，北京、海南、重庆分别为50%、55%、56%，青海则高达62%。

就算明确比例，要通过提高分享比例完全弥补也有问题。“不可能提到60%那么高，”社科院财政研究室主任杨志勇表示，“否则，增值税究竟算是国税还是地税？”

既然单纯地提高增值税分享比例不足以地方财政结构性缺口，那么把适合地方的税种下划地税可好？许善达认为，可选的方案之一是把消费税和车辆购置税从国税转为地税。

“不过，消费税还需要改革，从生产环节征收改为消费环节征收。”许善达指出，“消费税按理应该在零售环节征收，但历史上因为税务系统在零售环节的征管力量不足，所以在生产和批发环节征收消费税。随着技术进步和信息化的发展，地方税务局征管力量增强，有一些在零售环节的税，可以由地方政府来征收，征收率还会提高，避免大范围的税收流失。”

即便如此，消费税和车辆购置税的规模也不足以完全替换营业税。2015年，国内消费税总额为10542亿元，车辆购置税总额为2793亿元，合计1.3万余亿元，仍比营业税少约6000亿元。而且，消费税的征税对象是下至日常烟酒和鞭炮，上至珠宝玉石和游艇，这些消费品无论在生产环节还是在消费环节，各地区间差异都非常大，相关税收也难以在规模上和各省市的营业税对称。

至于已经热议数年的房地产税，作为全国人大第一类立法项目，仍然处于立法阶段，尚看不到推出的时点。更何况，目前与房地产有关的三个税种——房产税、城镇土地使用税、土地增值税——已经属于地税，合计规模相当于营业税的43%。与此同时，国有土地出让制度也决定了中国的房产税税率不太可能向土地私有制国家靠拢。

此外，2016年将要全面从价计征的资源税总体规模更小，且其中96%早已划归地方。

假如把增值税分享或其他税收之外的不足部分，用中央对地方的转移支付补上，这又会加剧中央和地方事权、财权不匹配的矛盾，是改革的倒退。

杨志勇建议，短期内可以采用试点时的策略，也就是将各省市新增的增值税直接转回。如此对地方财政的影响基本缩小在了“营改增”的减税效应上，虽然随着时间的推进难免会有副作用，但至少能为财税改革全局争取宝贵时间。

仍需警惕地方财政紧缩效应

央地财政财税博弈的结果是顺利推行营改增的结构性减税，稳增长的财政环境似乎不错。财政部数据显示，相当于地方本级财政收入四成上下的政府性基金收入在1-2月与2015年基本持平，从积极的角度看，这可能也预示了未来地方政府主导投资的好转。

不过，已经确定的5000亿元减税降费规模大概率主要是由地方政府来承担。回溯这5000亿元的构成，其中来自中央的18项行政事业性费用总规模并不高，即便中央所有的行政事业性收费总额在2015年也只有365亿元。更何况中央的政府性基金只占全国政府性基金的9%，各项收入都锁定了相应支出，即便有减免，力度也有限。

很显然，地方政府对于征收事项模糊、机动空间较大的非税收入，仍有加强征管的冲动，同时延缓投资支出。2013年和2014年的细项数据显示，地方政府非税收入增长较快，均在23%以上，高出中央非税收入增速10个百分点。在2015年，全国非税收入增长28.9%，比上年加快了15.4个百分点。

另外，政府性基金收入也存在较大变数。前两个月同比持平主要受益于占比近八成的国有土地出让收入增长，背景是房地产销售回暖带动土地价格上升，不过100个大中城市土地供应量比2015年同期还减少逾13%。未来土地出让收入增长恐难延续，一则去库存压力下，房地产土地供应量难增，有的地市在2016年甚至没有商品房土地指标；二则从2014年10月便已启动的房地产小周期可能快要结束了，开发商拿地热情恐难持续。如果房地产投资与销售回落，对行业相关的财税收入又是一个不小的打击。

此外，年初以来，政府性基金支出却未有任何改善，同比降幅还微有扩张，1-2月份仍然负增长22%。地方政府的后续投资动力仍有待观察。

考虑到政府性基金的规模及用途，这部分支出一旦收缩，对经济的紧缩效应将会比较显著。根据财政部官方网站，政府性基金主要用于交通基础设施建设、水利建设、城市维护建设、生态环境建设、教育文化体育等社会事业发展等方面。其中，国有土地出让收入中用于土地开发、城市建设、农村基础设施约逾两成，2014年的规模约为9000亿元。

中央安排地方专项债券4000亿元补充政府性基金，或许也是考虑到地方的潜在收支缺口，也是积极中央财政的题中应有之义。绝对数不小，不过是否足够还需要结合地方实际情况动态评估。

地方政府事权亟待明确

从资金上补偿地方财政是解决当前央地财税分配困境的一个角度。必须引起关注的是，事权和财权不匹配的问题在“营改增”全面实施后会更为严重。

地方财政支出在全国公共财政支出中占比达85%，地方政府性基金支出在全国政府性基金支出中占比达92%，地方政府的这两大支出占名义GDP比重为28%。与此同时，地方公共财政收入在全国公共财政收入中占比仅为55%，在此基础上，占全国税收40%的增值税和营业税马上要合二为一全部转为国税征收。

与此同时，政府行为的激励机制存在漏洞。“中央决策，地方执行；上级部门点菜，下级部门买单”的事权运行框架明显遭遇阻力，不清晰的职能和支出责任的划分在过去为地方政府搏政绩提供了腾挪空间，在当下则又方便了其不作为或少作为。

财政部财科所所长刘尚希认为，下一步应该把部分事权上移，中央的事情自己做，需要地方决策的则下放地方，将国家治理分成国家层面和地方层面，细化中央和地方支出责任，并通过立法加以确认，真正调动地方积极性。

2013年，十八届三中全会提出的“建立事权和支出责任相适应的制度”，在“十三五”开局之年有必要加快了。