姜　　锋　　胡　智　慧　　邓　正　琦

(重庆师范大学　山地经济研究中心;重庆师范大学　经济与管理学院,重庆　400047)



重庆“两翼”特困地区高山生态扶贫搬迁实效及后续建议

姜锋胡智慧邓正琦

(重庆师范大学山地经济研究中心;重庆师范大学经济与管理学院,重庆400047)

摘要：重庆“两翼”特困地区是重庆市贫困人口最集中、贫困程度最深的两个地区，是重庆市2013年实施的高山生态扶贫搬迁的重点区域。经过三年扶贫攻坚，取得明显实效，但也面临诸多新困难。课题组在深入实地调研后，相应提出了几点精准扶贫的后续建议。

关键词：高山生态扶贫搬迁；实效；新困难；后续建议；重庆“两翼”特困地区

重庆“两翼”特困地区指重庆秦巴山区云阳、奉节、巫山、巫溪、城口5县和重庆武陵山区黔江、酉阳、秀山、彭水、武隆、石柱、丰都7区县，幅员面积为4.0765万平方公里，占全市总面积的49.47%，2014年总人口为842万左右，占全市总人口的25%左右，是重庆典型的高寒边远山区、深山峡谷和石漠化地区。辖区以山地为主，区内山峦叠嶂、沟壑纵横，地势起伏较大，山高坡陡谷深，耕地面积缺乏，贫困村分布广、贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大，12个区县均为国家级扶贫重点县，重庆市80%以上的贫困人口主要分布在这里。“八七”扶贫攻坚以来，重庆“两翼”特困地区虽然采取多项扶贫开发措施，但因自然条件很差，地质灾害频繁，生产生活环境恶劣，一方水土难养一方人，仍难以解决区域性贫困问题。自2013年重庆市创新性地推出并实施高山生态扶贫搬迁工程、把“两翼”特困地区作为高山生态扶贫搬迁的重点区域以来，经过三年扶贫攻坚，取得明显实效，但也面临诸多新困难。课题组在深入“两翼”特困区县进行深入调研后，相应提出了精准扶贫的后续建议。

一、重庆高山生态扶贫搬迁及其意义

高山生态扶贫搬迁是重庆市委、市政府从区域差距巨大的市情出发，整合国家出台的易地扶贫搬迁、生态移民搬迁、财政专项扶贫搬迁和农村D级危房改造等四项政策，为实现搬迁脱贫和保护生态“双重”目标而推出的一项特殊政策。[1]搬迁对象是居住在深山峡谷、高寒边远山区和石漠化地区，生存环境十分恶劣，水、电、路、通讯基础设施不完善以及居住地属于重要生态修复区的居民。搬迁目标是“搬得出、稳得住、逐步能致富”。这是重庆市在社会主义新农村建设和新型城镇化背景下推出的，促进贫困人口走上自我发展、脱贫致富道路的一项创新性举措，对于我国消除贫困、实现全面小康具有重要意义。

它是“精准扶贫”的一种新模式。重庆扶贫曾采取产业扶贫、财政扶贫、生态扶贫等多种形式，但对于住在高寒边远山区、深山峡谷和石漠化地区的居民，却很难通过这些扶贫形式彻底脱贫致富。而高山生态扶贫搬迁采用搬迁方式，易地居住，真正做到了搬迁重点区域精准，搬迁对象精准，资金使用精准，集中安置点选择、建设和管理精准。通过三年精心实施，重庆市大部分地区基本实现脱贫。

它是“精准脱贫”的一条新途径。贫困是多种原因导致的，只有在政府强有力推动下与特困群众自力更生精神鼓励下，才能打赢这场扶贫攻坚战。而高山生态扶贫搬迁是以政府为主导、群众为主体的一场扶贫攻坚战。政府通过对搬迁对象调研摸底，精准确定标准、精准公开审阅和建档立卡，加上敢于担当精神的强力支撑，使扶贫攻坚有序推进；贫困群众发挥立志脱贫精神，主动采取各种措施发展生产、勤劳致富，使脱贫攻坚取得了阶段性成果。

它是“釜底抽薪除穷根”的一种新举措。重庆多年扶贫总是走不出扶贫、脱贫、返贫的恶性循环，究其原因是没有找到和拔出导致贫困的“穷根”，即恶劣的自然条件。而高山生态扶贫搬迁重新调整了人与自然的关系，通过易地安置，斩断了“穷根”，彻底改变群众的生产生活条件，让“一方水土能养一方人”，从而突显扶贫、脱贫效应。不仅大大改变了贫困山区贫穷落后面貌，使贫困村旧貌换新颜，而且整洁明亮的乡村楼房、宽阔道路及健全的公共配套设施，大大提升了贫困山区群众生活的幸福感。[2]

它是“一举多赢”的一种新办法。高山生态扶贫搬迁在短时期内取得了丰硕成就，不仅帮助贫困山区群众脱贫，居住条件改善，生活水平提高，使山区基础设施、乡村产业得到较大提升，助推山区农业进一步发展。而且集约出大量土地，有效保护了生态环境，既留住了绿水青山，更获得了金山银山。同时还融合了新农村建设和城镇化建设，整洁明亮的乡村楼房、健全的公共配套设施，安居乐业的生活保障，有效维护了当地社会稳定，是一个“一举多赢”的新办法。

二、重庆“两翼”特困地区高山生态扶贫搬迁取得的实效

“两翼”特困地区作为重庆高山生态扶贫搬迁的重点区域，经过三年(2013～2015)扶贫攻坚，取得明显实效。

1.整合扶贫政策，彰显扶贫效应

扶贫是一项系统工程，需要多项政策支持和多个部门联动。单就扶贫搬迁而言，国务院就先后出台了易地扶贫搬迁、生态移民搬迁、财政专项扶贫搬迁和农村D级危房改造等四项政策，涉及到发改委、扶贫办、国土局、农委、林业局、城乡建委、财政局、规划局、环保局、公安局、人力社保局等多个部门协调。“两翼”特困地区较好整合了高山生态扶贫搬迁的四项扶贫搬迁政策、使政策整合效应凸显；各区县还成立了高山生态扶贫搬迁办公室，打破了各个部门之间的行政壁垒，不仅便于集中领导，统筹谋划，统一部署；便于搬迁对象集中搬迁、集中安置；便于公共设施和公共服务统一配套，而且便于生态集中修复和土地复垦，使扶贫效应彰显。据统计，2013～2015年，重庆实施高山生态扶贫搬迁53.8万人，已完成搬迁安置43.44万人，其中贫困人口占44.7%；启动建设集中安置点1718个，建成999个。[3]

2.整合扶贫资金，提高扶贫效率

扶贫需要大量资金支持，但“撒胡椒面”式的资金投入方式是难以解决区域性贫困问题的。“两翼”特困地区根据重庆相关政策,从各区县实际出发，整合了财政扶贫资金及各类涉农专项资金、市级扶贫集团定点帮扶及“圈翼”帮扶等资金，并“打捆”使用,解决了以往行业、部门资金分散使用难题，提高了资金支出的扶贫效率。一是搬迁对象补助资金一次性到位，深度贫困户还可享受政策叠加，这助推了群众的搬迁意愿。二是集中安置点公用基础设施和公共服务配套建设资金全面到位，打消了群众搬迁之后的生活顾虑。三是产业扶贫资金及时到位，打消了群众搬迁之后的就业顾虑。

3.改善居住条件，提升幸福指数

“两翼”特困地区是全市贫困人口主要分布区域，其贫困乡镇村民在搬迁之前，居住的房屋普遍为木瓦结构，有的甚至还居住在土坯房中，人畜混杂，很不卫生。加之居住偏远分散，生存环境恶劣，水、电、路、通讯等公共设施无法配套，普遍存在着出行难、就医难、上学难。而新的集中安置点，政府精心选址、统一规划，村民基本按“一户一宅”自主建设，户均占地在70-90平方米之间，房屋结构基本上为钢筋混凝结构，水、电、通讯等基础设施齐全，还配套了学校、卫生服务和社区管理。安置点普遍位于公路主干道，出行方便，小孩上学、老人就医基本得到解决，搬迁农户的居住条件和生活面貌有较大改观,实现了安居乐业，幸福指数大为提升。

4.优化生产环境，增加致富机会

“两翼”特困地区由于坡高谷深、道路崎岖，山区农业往往是“有地不能种，能种不能收”的境况，山区生产环境不佳，严重妨碍农民增收致富。而新的集中安置点，政府在选址时充分考虑了扶贫搬迁后续产业发展问题，各区县均因地制宜的把移民安置点建立在产业园区、旅游景区的周边，农村小集镇和乡镇政府所在地。搬迁之后，村民在新的安置点发展农家乐、乡村旅游，如云阳县龙缸清水土家族乡清水村安置点；建起大棚蔬菜、特色产品专业合作社，如巫山县两坪乡仙桥安置点成立了黄花产业专业合作社；有的安置点进入附近的农企打工等，生产发展条件改善，农民的收入也随之增加。新的安置点还助推小城镇发展，加强小城镇商贸辐射能力，推动山区经济发展。

5.优化生态环境，集约山区土地

“两翼”特困地区属于石漠化地带，生态比较脆弱，滑坡及泥石流现象时有发生。在没有实施生态搬迁之前，有数量较多的村民居住在高山狭谷地区，由于条件限制，生产中挖山造田对生态破坏极大，生活用火基本上是就地取材，靠焚烧植被和秸秆为主，这不仅造成乱砍乱伐现象，破坏森林资源，还会对大气造成污染。而对生产和生活垃圾及废弃用水简单粗暴的直接倾倒在室外或河沟，必然严重污染当地的水资源和生态环境，造成生态环境更加脆弱。搬迁到新的安置点后，居民普遍使用煤气和液化气等清洁能源，污水、粪便、生活垃圾等都集中处理，大大减少了对环境的破坏，人们的生活观念和环保意识得到提升，保护环境、爱护环境必将蔚然成风。此外，搬迁集中安置之后，大量山区土地集约出来，据有关部门估算，前后大约能节约出50%左右的土地出来。农村土地集约化经营，将极大推动山区经济发展。

三、重庆“两翼”特困地区高山生态扶贫搬迁面临的新困难

随着重庆高山生态扶贫搬迁的深入推进，“两翼”特困地区扶贫进入了新的阶段，也面临着五大新的困难。

1.深度贫困户搬迁较难

深度贫困户指同时具备生存条件恶劣(不通水、电、路)、居住偏远吊散(距集镇、村主干道较远)、贫困程度深(因病、残致贫)、住房条件很差(不能避风雨)四个条件的贫困户。根据测算，“两翼”特困地区农户实现搬迁大约需要8-10万元。[4]按4人/户计算，依据人均占地面积不超过30m2为基准，大约需要房屋100m2左右，按600元/m2造价计测算，建成占地100m2的一楼一底需要12万元，按照市财政补偿每人8000元的标准，4个人3.2万元，还有8.8万元的缺口，这对贫困户来说无疑是一笔巨款。实施高山生态扶贫搬迁三年来，尽管“两翼”特困地区一些区县对深度贫困户搬迁采取差异化资金补助、优惠贷款贴息，甚至对深度贫困户采取兜底补贴，如黔江区对深度贫困户兜底补贴8万元(财政补助3万元、帮扶部门补助5万元)，[5]但仍然有部分缺少劳动力、缺少文化、家底薄、收入低、条件差、筹资难的老弱病残家庭，难以实现搬迁。据调查，“两翼”特困地区这部分群体大约占贫困户的50%左右，他们基本处于“想搬、怕搬、搬不下来”的赤贫状况。[6]从实际工作看，扶贫搬迁需要先易后难，最后还留在高山上的仍然是深度贫困户。

2.集中安置点产业支撑不足

虽然“两翼”特困地区在搬迁安置点的选择上尽量做到了靠边(交通主干道)、景(旅游景区)、园(工业或农业园区)、集镇(小集镇或行政乡镇)，有效地解决了区位较好、旅游资源丰富、发展基础较好的一些集中安置点搬迁户就业安置和增收问题。但对于总体搬迁规模而言，现有集中安置点的产业还难以支撑搬迁整体的就业需要和使搬迁农户收入增加。许多集中安置点的产业基础还比较薄弱，有的甚至是零起步，需要大量的资金投入和较长周期的扶持与培育。目前，集中安置点产业扶贫资金为10万元，对于培育和壮大适应市场经济需要的产业是远远不够的。如果集中安置点产业选择、培育和发展问题不能妥善解决，势必会成为影响搬迁户“稳得住”的隐患。

3.搬迁户生产生活用地落实很难

搬迁户搬到新的安置点后，“两翼”特困地区基层政府总是想方设法通过各种渠道，为新安置户落实配套的“菜园地”和通过调济、流转等方式解决适当的生产用地。但由于土地早已承包到户，再加上山区耕地稀缺，素来就有“九山半水半分田”之称，可供调剂使用的耕地很少，要真正保障每个新迁农户的“菜园地”和生产用地难度很大。实地调研发现，搬迁人口与迁入地可供调剂土地的矛盾十分突出，土地被视为是农民的“命根子”，一些农民外出打工了，土地“撂荒”也不愿意给搬迁农户耕种，集中安置点基本上未能达到政府初期承诺的户均0.5亩“菜园地”保障。高山生态扶贫搬迁已有三年，“两翼”特困地区一些以种地为生的农户，由于对搬迁后无地可种的担忧和返回山上种地成本过高的顾虑，而对搬不搬迁存在观望和犹豫，这是造成深度贫困户搬迁比重较低的重要原因之一。

4.基础设施投入缺口仍然较大

“两翼”特困地区，大多道路崎岖、山高坡陡、沟壑纵横，公共基础设施建设成本较平坝地区高出许多，加之集中安置点大多选择在生态安全、出行方便的小集镇或乡级政府所在地，有的靠近河谷低洼地带，如巫溪县中梁乡银水安置点两侧是百米以上的高山对峙，中间是狭窄曲长的河谷地段；有的位于山顶平坝地带，如巫山县两坪乡仙桥安置点；有的居于大山深处半山腰，如城口县河鱼乡平溪乡。这些地区原来就缺乏相关公共基础设施，作为新的集中安置点后，尤其是路、水、电、通讯、网管等配套设施工程量较大，需要资金较多。即使按照搬迁资金的20%比例用于公共基础设施和配套设施建设，资金缺口仍然很大。目前，“两翼”特困地区各区县自身财力很弱，虽然整合了各方资金仍然捉襟见肘。如果不破解路、水、电、通信等瓶颈制约问题，势必会推迟“两翼”特困地区“逐步能致富”目标的实现。

5.搬迁后隐含着返贫的可能性

“两翼”特困地区搬迁户从深山、峡谷等交通不便和基础设施薄弱地区搬至交通条件较好、居住条件改善后的新安置点后，虽然房屋、外出、医疗等得到较大程度改善，但额外支出也有所增加。主要是用水、用电、用气、生活费用(下山后基本靠购买)等基本硬支出增加，而一些依靠土地而生存的贫困群体本身没有外出务工和其他收入渠道，其原承包地距离安置地区较远，基本很难再返回种田。如距离巫山县城165公里的平河乡庙堂村(约2470人左右)整体搬迁至两坪乡仙桥村安置点后，其中有些依靠土地生存的贫困搬迁户、因病或致残自我生存能力很弱的贫困搬迁户，未能有新的收入来源，难以应对日常开支而处于赤贫状态，只能依靠低保补贴、养老保障金维持基本生活。[7]

四、推进重庆“两翼”特困地区高山生态扶贫搬迁的后续建议

今年是“十三五”计划的开局之年，“两翼”特困地区高山生态扶贫搬迁也进入提质增效、攻坚克难的新阶段，为了实现生态保护和脱贫致富双重目标，课题组在深入实地调研基础上，提出六条精准扶贫后续建议。

1.精准扶贫对象，实施差异化帮扶政策

“两翼”特困地区经过三年扶贫搬迁攻坚，符合搬迁条件、经济状况较好的贫困户实现了“应搬尽搬”，剩下的未搬迁户大多是深度贫困户，对该群体的工作要更加仔细深入精准。一是重新梳理建卡贫困户档案，严格审查贫困户基本信息；二是建立核审、公示、复核程序，村、乡、县三级各负其责，严格把关；三是对深度贫困户进行分类，因学、因病、丧失劳动能力或其他原因等要分别处理，并根据客观情况和主观要求，在集中安置基础上，还可以采取就近安置、有地安置、梯度安置、分散插花等多种安置方式。

针对不同贫困群体，实施因地施策、因人施策，解决“搬得出”问题。一是对贫困程度不同的区县，采取不同的资金支持和帮扶政策，如渝东南的酉阳县、彭水县，渝东北的城口县、巫溪县，自然条件更恶劣一些、贫困程度更深一些，应该给予更多资金支持和政策倾斜；二是对完全失去生活来源的最困难群体，社保部门、民政部门实行兜底政策，纳入社保或救济范围；三是对因病、因学导致贫困的群体由家庭、政府、社会各界共同努力，进行帮扶；四是对暂时遇到困难的群体，利用财政、金融、信贷等经济杠杆实行帮扶。

2.精准产业选择，加大精准培育力度

“两翼”特困地区集中安置点一般都有自己独特的优势，其产业选择应因地制宜、因户制宜。一是充分发挥各级基层领导特别是党政“一把手”在产业选择上的引导作用，切实担负起产业项目的精准选择责任；二是完善各项产业选择政策和原则，广泛进行社会调查，选择能够充分发挥本地资源比较优势、市场发展潜力较大的山地种养植、林果蔬菜、乡村旅游等产业为村级特色产业；三是分析国内外经济发展态势，充分考虑产业选择的制约因素，制订出发展规模适度、特色鲜明的产业发展规划。

采取多条渠道，加大产业精准培育力度，解决“稳得住”问题。一是加大对各安置点产业帮扶资金的投入力度，重点用于产业发展的配套基础设施建设；二是培育和发展农村多种生产经营组织形式，加大对龙头企业、农民专业合作社的政策扶持、信贷支持力度，做大做强扶贫产业，以增加就业岗位。鼓励搬迁户发展家庭农场、自我创业和劳务输出，以增加收入。三是依托各类培育的产业，加强搬迁户对实用技能、劳动力转移、创业等系列培训，以增强就业和可持续发展能力。四是积极支持农村互联网建设，搞活农特产品流通。

3.继续加大投入，完善基础设施与公共服务配套

“两翼”特困地区受自然条件恶劣、建设成本太高和历史欠账较多的影响，原有公共基础设施缺口大，配套基础设施不完善、公共服务水平低，为此，应继续加大投入，解决“逐步能致富”问题。一是在继续加大过境高速公路、国省干道等“主动脉”建设的同时，重点加大公益性最强的农村公路建设，并提升其覆盖范围和通行保障能力；二是加大集中安置点路、水、电、管网、环境等配套设施建设，以满足搬迁户生产生活的基本需要；三是加大集中安置点教育、卫生、体育、文化、污水垃圾处理设施以及社区服务中心等公共服务配套设施建设，完善搬迁后户籍政策、宅基地手续办理、合作医疗、社会福利与保障等配套政策改革，提高集中安置点公共服务水平。

4.集约利用迁出地资源，实现生态和经济效益双赢

“两翼”特困地区迁出地，通过还林还草使生态环境得到修复，而对闲置土地、林地、景观和生态等资源的集约利用，不仅能保护生态环境，还能促进搬迁群众增收致富。一是通过集体土地流转，引进龙头企业、社会资本创办各种特色种植、养殖园，为搬迁群众提供更多就业机会和就业岗位；二是搬迁村社通过建立农民合作社，利用林地资源发展林下经济，培育特色鲜明的中药材产业、干果产业和畜牧产业，既能保护生态，又能增加收入；三是支持搬迁群众创建家庭农场、种养殖基地，发展山地规模种养植产业，增加生产性收入；依靠山地丰富的生态资源、景观资源，发展生态旅游、乡村旅游，增加经营性收入；还可以采取入股、分红等方式合理流转土地、林地，以获取资源性收益。

5.精准干部队伍建设，提高搬迁实效

“两翼”特困地区高山生态扶贫搬迁难度大，任务重，政策性强，需要一支综合素质高、公正、廉洁、高效的干部队伍去落实、去实施。一是党政领导作为扶贫搬迁“一把手”，是责任主体，应以身作则，率先垂范，努力培养一批高素质的扶贫开发干部队伍；二是扶贫领导和干部应有责任意识和群众观念，应认真学习、正确理解和准确掌握扶贫搬迁政策，提升政策水平，促使搬迁工作顺利进行；三是各级扶贫干部工作要深入、要仔细，尤其是基层扶贫干部应深入扶贫搬迁第一线，全面了解搬迁对象特点、集中安置点的产业选择与培育、集中安置点管理等情况，通过苦干实干加巧干，努力提高搬迁实效。

6.做好长期规划，完善督查反馈机制

高山生态扶贫搬迁是一项利国利民、既能保护生态环境，又能促进“两翼”特困地区脱贫致富的好政策，应做好长期规划、统筹安排。一是市级和区县发改委、扶贫办、规划局、国土局、财政局、民政局等部门通力配合，协调一致，做好扶贫攻坚长期规划，杜绝操之过急，一阵风似的扶贫；二是适当取消或调整集中安置的计划比例，“成熟一户，搬迁一户”，切实实现搬迁对象“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标，并巩固搬迁成果；三是建立督查反馈机制，定期(按月、按季)跟踪了解各区县、乡镇高山生态扶贫搬迁的推进情况，对搬迁过程中出现的新问题、新情况及时反馈给区县相关领导和上级部门。区县相关领导和上级部门根据变化后出现的新情况、新问题，提出相应的解决对策，并督促各负责单位及人员采取各项应对措施，按进度推进高山生态扶贫搬迁。

[参考文献]

[1] 重庆市人民政府关于加快推进高山生态扶贫搬迁工作的意见[Z]. 渝府发[2013]9号．

[2] 李在万.高山生态扶贫搬迁换新颜[J].今日中国论坛, 2013,( 14).

[3] 重庆市政府网www.cq.gov.cn.“十二五”期间重庆减少贫困人口36万[Z].2015-11-06.

[4] 重庆城口县.高山生态扶贫搬迁工作情况汇报[Z].2015-10-22．

[5] 重庆市扶贫办.黔江区落实“154”工作思路，促进深度贫困人口搬迁[Z]. 2013-09-05.

[6] 张双山.斩断“穷根”——重庆市高山生态扶贫搬迁工作调查[J].公民导刊，2014，(10).

[7] 课题组.巫山县两坪乡仙桥村安置点调查资料[Z].2015-10-13.

[责任编辑：朱丕智]

Anti-poverty Effects on Mountain Ecological and Relocation in “Two Wings” Destitute Areas of Chongqing Municipality &Future Suggestions

Jiang FengHu ZhihuiDeng Zhengqi

(Economic Research Center of the Mountain Area, Chonqing Normal University, Chongqing 400047, China)

Abstract:The “two wings” destitute areas are the most concentrated and poorest areas in Chongqing municipality, and it is also the mountain Ecological and relocation area which considered as the anti-poverty district by Chongqing government in 2013.After 3 years hard works, it had made some achievements. However, it faces many new difficulties. The research team put forward some advices on anti-poverty accurately after on-the-spot investigation.

Keywords:mountain ecological and relocation anti-poverty; effects; new difficulties; further suggestions; “two wings” destitute areas of Chongqing municipality

收稿日期：2016-02-27

作者简介：姜锋(1975—)，男，经济学博士，重庆山地经济研究中心研究员，重庆师范大学经管学院讲师，主要研究方向为区域经济学、山地经济发展理论。 胡智慧(1981—)，男，重庆山地经济研究中心研究员，重庆师范大学经济与管理学院讲师，主要研究山地产业理论。

中图分类号：F323

文献标识码：A

文章编号：1673—0429(2016)03—0005—06

邓正琦，女，重庆师范大学区域经济研究所，重庆山地经济研究中心，教授，长期致力于山地经济理论与实践研究。