●吴东生 熊少丽 廖福林 张利衡

建立健全财政部门内部控制制度研究
——以湖北省武汉市财政局为例

●吴东生 熊少丽 廖福林 张利衡

党的十八届四中全会提出“加强对政府内部权力的制约”，要求“强化内部控制，防止权力滥用”，将政府部门内部控制纳入依法治国的重要内容。为深入贯彻依法治国方针、强化权力制衡机制，财政部先后发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《财政部门内部控制基本制度（试行）》、《财政部门关于加强财政内部控制工作的若干指导意见》等系列文件，为各级财政部门内控建设提供指导意见。结合文件精神与本地实际，湖北省武汉市财政局积极开展内部控制体系建设及相关研究，以期为全国各省市开展内部控制制度建设提供借鉴与参考。

财政部门 内部控制 财政资金

一、财政部门内部控制制度的基本内涵

根据《财政部内部控制基本制度（试行）》相关规定，财政部门内部控制，是指财政部门通过查找、梳理、评估财政业务及财政管理中的各类风险，制定、完善并有效实施一系列制度、流程、程序和方法，形成对各类工作风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制，提高财政内部管理和依法理财水平。

简单来讲，制定财政部门内部控制制度是为了提前预防财政管理中存在的各类风险。通过提前查找、梳理、评估各项风险，及时预防、监控、纠正财政违法违规行为，提高财政部门内部管理。结合财政部门实际，财政部系统梳理了财政工作中存在的法律风险、政策制定风险、预算编制风险、预算执行风险、公共关系风险、机关运转风险、信息系统管理风险、岗位利益冲突风险等八大类风险，并发布实施了相应的八个专项内部控制办法。各单位在《财政部门内部控制基本制度（试行）》和八个专项办法基础上，进一步细化财政部门内部控制制度，拟定本单位内部控制操作规程。这即构成了财政部门内部控制体系的三个层次：内部控制基本制度、专项风险管理办法、内部控制具体操作规程。

以此为指导，湖北省武汉市财政局在制定内部控制制度中全面查找、梳理、评估各类风险，分层次构建本单位内部控制制度。

二、建立健全武汉市财政局内部控制制度的意义

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”事实上，这是将政府部门内部控制纳入依法治国的重要内容。财政部相继下发加强财政部门内部控制建设的系列文件，并在《财政部门关于加强财政内部控制工作的若干意见》中要求，省级财政部门须于2016年上半年全面完成，市县财政部门须于2016年年底全面完成内部控制制度的建立和实施工作。根据财政部相关规定，并结合湖北省实际情况，本文认为，建立健全财政内部控制制度具有以下重要意义：

第一，有利于提高财政资金安全性、规范性和有效性。财政部门内部控制制度要求系统查找、梳理、评估财政管理和财政资金运行中存在的各类风险，特别是明确规定了政策制定风险、预算编制风险、预算执行风险等专项风险管理，将预算编制、预算执行作为财政业务重点领域和主要流程进行深入梳理，大大提高了财政资金运行的安全性、规范性和有效性。

第二，有利于落实党风廉政建设的基本要求。财政部门内部控制建设的一个重要目标是确保财政资金和财政干部“双安全”。为此，在制定相关制度时专门将“公共关系风险”、“机关运转风险”、“岗位利益冲突风险”等作为重要内容进行构建。“实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”正是从机制和制度的源头杜绝公共权力滥用，防止腐败现象发生。武汉市财政局在构建内部控制建设中积极引导干部职工将内控意识贯穿于日常工作中，增强财政部门落实党委政府决策部署的执行力，确保财政干部公正廉洁。

第三，有利于实现完善财政监督职能、提升财政管理水平的内在要求。全面深化改革背景下，推动政府部门内部控制建设成为财政监督的一项重要工作。财政部监督检查局局长王小龙在讲话中将内控列入财政监督检查的“三驾马车”，并指出“内控绝不是阶段性或者是星星之火，内控是落实财政监督职责的一个特别重要的途径或根本性的实践方式”。十八届四中全会以后，内控已经成为财政监督部门的重要职责。财政部门内部控制制度从风险的源头出发，进行全程监控与纠正，有利于从根本上提升财政管理水平。

三、建立健全武汉市财政局内部控制制度的要求

（一）适应武汉市财政局的基本情况

近年来，武汉市经济社会发展呈现出高速发展的态势，国民经济持续稳定增长，财政收支规模也在大幅增长。根据2015年武汉市决算报告，市本级一般公共预算收入总计1762.46亿元，较2014年的1158.79亿元增长了52.09%；市本级一般公共预算支出总计1676.50亿元，相对于2014年的1030.72亿元增长了62.65%。对比全国一般公共预算收支水平，2015年地方一般公共预算收入较上年增长5.5%，全国一般公共预算支出增长13.2%，武汉市财政收支规模增长较快。

武汉市财政收支规模的大幅增长给本市财政管理带来了巨大的压力，财政监管任务也比往年更加繁重。结合财政收支规模结构及武汉市财政局体制状况，构建具有武汉市财政局特色的内部控制制度，有利于提高财政资金的管理水平和运行效率，积极适应当前经济发展形势需要。

（二）适应财政体制改革的要求

财税体制改革是全面深化改革的“急先锋”，在当前经济改革中扮演着重要角色。为此，中共中央专门出台了《深化财税体制改革总体方案》，对财税体制改革进行全面部署，并要求新一轮财税体制改革于2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。武汉市财政局内部控制建设要置身于全面深化财税体制改革的浪潮之中，以改进预算管理制度为重点，为建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出重要一步。在预算管理业务流程设计时，合理配置各职能部门预算编制、执行和监督三方面的权力，形成岗位、职能、权责明确的预算管理制衡体系，促进武汉市的经济持续、稳定、健康发展，适应中国财政体制改革的需要。

（三）适应国家治理水平与治理能力现代化的要求

党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，前所未有地提高了财政的定位。国家治理涉及国家政治、经济、文化、生态、民生等各个领域，财税改革不仅是经济领域的重要问题，更是联通政治、经济、社会、民生、文化等领域的重要载体。财政制度现代化某种程度上体现着国家治理水平与治理能力的现代化。

为适应新的经济发展形势，武汉市财政局在建立健全内部控制制度时要以充分调动和发挥财政在国家治理中的积极作用为指导，以现代财政制度为方向，重点做好保障国家各项方针政策在汉全面落实、防止公共权力滥用、确保财政资金安全高效运转等工作，为国家决策部门提供调整决策方案的可靠信息和充分依据。

四、武汉市财政局内部控制现状分析

随着财税体制改革的进一步深化，武汉市财政局日益深刻地认识到建立健全内部控制制度对于加强财政管理的重要作用。为此，该局投入了较大的精力开展各处室单位内部控制建设的研究与实践探索，对内控制度建设进行了充分的准备工作。参照财政部发布的《财政部内部控制基本制度（试行）》（财办〔2014〕40号），结合实际工作情况，武汉市财政局着手建立“三个层次”的内部控制制度体系。第一个层次是制定武汉市财政局内部控制基本制度，用于指导各处室建立和实施内控工作；第二个层次是制定专项风险管理办法，明确专项风险内部控制的种类、方法、主要内容及职责分工；第三个层次是确定内部控制操作规范，在基本制度和专项风险内控管理办法的基础上，梳理预算管理、专项资金等财政业务重点领域和主要流程规范。但由于财政部门内控发展时间较短，在探索建立内控制度方面还存在以下困难：

（一）对内部控制制度的认识有待提高

对内部控制认识不足是开展内控建设的主要难题之一。从当前工作来看，该局部分工作人员对内部控制的整体框架认识不足，对自身岗位职责的约束意识比较单薄，认为内部控制主要是针对预算部门开展的，与自身关系不大，因此，在执行工作的过程中缺乏应有的谨慎度和责任感，使得实际业务的实施与内部控制制度脱节，内部控制制度形同虚设，未能充分发挥内控的作用。另外，对于部分未接触过相关知识的工作人员来说内控制度属于新鲜事物，一时间难以从思想上理解和接受，仍然存在以以往的业务处理方式开展工作的惯性思维。内部控制建设是财政管理方式的重要变革，要实现全单位、全体人员、全岗位的全面覆盖，急切要求提升各处室单位干部职工内部控制意识。为此，加强财政内控制度建设的前期宣传和培训教育乃当务之急，使每一个岗位的干部职工都能清楚地认识到内控制度的重要性，自觉主动查找本工作岗位中存在的各项风险点，将内控制度融入到日常工作中。

（二）偏重事后监管

建设财政部门内部控制制度一个重要的目的是事前防范各类风险，通过主动查找、梳理、评估各项风险，形成对各类工作风险的事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制，全面防范和积极应对各类风险。而当前武汉市财政局财政工作中普遍存在着“重拨付轻管理”、“重事后监管轻事前防范”的问题，由此引发的弊端主要有两点：一方面，不利于及时防范和发现业务流程中的各类错误和风险，并根据控制环境的动态变化及时作出内部控制方案的调整；另一方面，财政预算一旦执行，对违规使用的资金进行调整和整顿的难度较大，增加局内各处室单位的工作量，降低办事效率。

建立财政内部控制制度要求该市财政局所有人员，特别是预算管理人员要积极转变理念，从事后监管逐步转向事前防范、事中控制、事后监督和纠正，实现对财政资金的全过程控制。同时，将其纳入内部控制制度设计之中，通过完善的内控制度设计来进一步规范财政管理工作。

（三）实现全覆盖难度大

财政部门内部控制建设要求实现“全覆盖”，即覆盖所有财政局部门的各项财政业务流程和各个环节，贯穿于财政决策、执行、监督、改进和反馈的全过程。然而，就武汉市财政局来说，财政业务量大且繁琐，涉及社会民生的方方面面，包括一般公共服务、教育、科学技术、社会保障与就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区、住房保障等19大类业务，其中包含发展与改革事务、财政事务、纪检监察事务、民政管理事务等138项细分事务，在内部控制制度的建设过程中需覆盖各项财政业务的各个环节有一定的困难。

这些问题的存在，给内控制度建设提出了较大的挑战，也凸显了加强内部控制制度建设的必要性与紧迫性。结合这些特征，本文将进一步探索适合武汉市财政局的内部控制制度。

五、建立健全武汉市财政局内部控制制度的构想

在全面推进财政部门内部控制建设的政策指导下，建立健全武汉市财政局内部控制制度也是应有之义。结合各地各级财政部门开展内控制度建设的经验与武汉市财政局实际情况，分别从调研评估、制度构建、落地执行、评价考核等阶段对武汉市内控制度建设提出一些构想与建议。

（一）前期准备：深入部门实际调查，做好内控机制研究

1、调研评估阶段。科学的内部控制制度要适应本部门实际，便于执行和管理。在开展内控制度建设之前，需要内控人员深入各处室单位了解实际情况，对法规税政处、预算处、国库处、经济建设处、社会保障处等各处室开展实地调研，面对面进行沟通，熟悉和了解各处室单位实际情况，系统梳理和评估各处室风险情况，做好内控制度建设的前期准备和调研工作。

2、系统梳理阶段。在前期调研的基础上，整体把握各处室单位的情况，系统梳理问题，为内控制度设计提供思路和参考。结合调研中所发现的各类问题与各业务处室特点，初步规划和构建全员参与、全过程监控、全面股改的内控制度。

（二）框架构建：内部控制制度的基本框架和内容

结合前期调研准备，参考新《预算法》、《会计法》、《财政部内部控制基本制度（试行）》、《关于加强财政内部控制工作的若干意见》等有关法律法规，建议武汉市财政局内部控制框架由以下几部分组成：

1、内部控制所处的控制环境。控制环境是指对内部控制产生影响的各种环境因素，具体包括管理结构、组织架构、岗位职能、权责分配、机关文化，以及干部职工的业务能力和道德素养。控制环境设定了武汉市财政局的内部控制基调，深刻影响到各级领导和职工对内部控制重要性的态度和认识。

2、内部控制中的风险评估。由于监管环境的动态变化、新信息系统的开发、业务的快速发展以及人员的调动等原因，组织活动过程中会遇到各种各样的风险，这对武汉市财政局实现财政目标具有一定的影响。为此，要识别和分析实现内部控制目标过程中遇到的风险，并确立防范和应对风险的策略。

3、内部控制中的控制活动。控制活动是指为确保管理层指令的执行和财政目标的实现，根据风险评估的结果，制定处理程序，采取相应的控制措施，将风险控制在可以承受的范围之内。具体包括授权、业绩评价、信息处理、实物控制和职责分离等活动。

4、内部控制中的信息与沟通。武汉市财政局在内部建立了一个反映财政运行活动的财政信息系统，以全面、及时、准确地收集、处理和传递与内部控制相关的财政运行信息，保证财政管理人员按照法律法规的要求履行其职责义务。管理层了解各处室单位的财政运行情况，以便局内相关人员及时沟通交流，确保财政活动得以高效有序进行，财政目标更好地得到实现。

5、对内部控制活动的监督。由于各种主观因素、客观因素以及环境的变化，武汉市财政局内部控制机制必然会存在一些需要改进的地方。监督就是由具备一定专业素养的财务人员在财政运行过程中，对内部控制机制的建立和运行情况进行监督和报告，评价其有效性，发现并指出内部控制机制中的缺陷和不足，以便管理层制定相应的改进方案，从而促进内部控制机制的不断完善。

（三）落实执行：建立健全内部控制制度保障机制

1、设置内部控制制度的实施路径。一是优化业务流程。依据财政资金活动，设计以预算为导向的业务流程体系，构建相互制衡的内部控制制度。以全过程预算控制为主线，建立预算编制、预算执行和预算监督三大模块，在业务流程设计中从管理体制、职责分配、业务梳理等方面，实现对预算资金的事前、事中、事后全过程监控。按照“三权分立”的原则构建预算管理新模式，明确职能分工和权责界限：预算编制应当具备绝对的完整性，财政资金的管理不能游离于预算控制之外；加大预算执行的控制力度，未经合法程序审批不得随意调整；完善预算监督体制，确保各模块依法高效行权。模块化设计有利于防止整个预算流程出现不必要的重叠或管理空白，不断优化预算工作对接流程，提升管理效率，降低管理成本和舞弊的可能性。

二是促进内部约束与外部监督相结合。内部约束的有效性，一方面取决于相关人员的素质和自律意识，另一方面依赖于领导赋予的权限，这两种因素都受到对自身定位认识的影响，具有一定的主观性。外部监督具有相对的独立性和客观性，恰恰弥补了这种缺陷。内部约束与外部监督相结合，有利于发现并纠正内部工作过程中的缺点和疏漏之处，提高监管效率，进一步强化和完善内部控制制度。为此，在建立各业务主体之间的相互制衡机制的同时，要充分发挥财政监督职能作用，及时监控财政收支管理中的重大问题，以此形成一个缺一不可的有机整体，构建相对完善的内部控制监督体系。

2、完善武汉市财政局内部控制制度的配套措施。首先，加强绩效考核。绩效考核有利于充分调动干部职工的积极性，促进干部职工提高业务能力和道德素养。如果不把内部控制工作的开展与绩效挂钩，就难以引起相关人员足够的重视。武汉市财政局应制定详细的绩效考核评分细则并进行推广，明确告知考核结果和评优评先直接挂钩，督促干部职工将内部控制制度落实到实际工作中。

其次，完善惩罚措施。内部控制制度的建立健全既取决于相关人员的业务能力和道德素养，又受到外部因素的影响，因此，采取惩罚措施是十分必要的。完善武汉市财政局内部控制制度的相关政策法规和条款细则并严格执行，开展检查工作，并对检查结果进行通报：及时提醒并纠正工作中的疏漏和失误，进行轻微惩罚；对于违规失职行为，要追究当事人的责任，给予警告或降级处分；造成严重后果的，将依法追究法律责任。

再次，加大信息公开透明度。要充分利用现有的各种信息公开平台，定期公开内部控制的相关信息，将财政运行全过程置于公众的视野之下，接受社会的监督。“当局者迷，旁观者清”，换一个视角看问题有助于更全面地分析和解决问题，不断完善内部控制制度。

（四）监督评价：不断完善内部控制长效机制

对内部控制制度进行评价监督是建立内部控制长效机制的有效途径。2016年6月，财政部发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号），对各行政事业单位内部控制基础情况进行“摸底”评价，检查发现各单位现有内部控制基础的不足之处和薄弱环节。这种“以评促改”的方式有利于各单位进一步完善本单位内部控制制度，促进内控制度得到有效执行。结合文件精神，笔者认为，为确保内控制度得到有效实施，武汉市财政局在开展内控制度监督评价中应重点把握以下几方面内容：第一，各处室单位对内部控制制度核心要义的把握情况；第二，对内部控制与实施情况进行监督检查；第三，建立内控评价指标，对内部控制制度实施的有效性进行评价；第四，发现内控制度缺陷，提出改进意见，不断完善内控制度。■

（作者单位：湖北省武汉市财政局）

1.财政部.财政部内部控制基本制度（试行）[Z].2014-10-08。2.池国华．2010．内部控制学[M]．北京：北京大学出版社。

3.樊行健、刘光忠．2011.关于构建政府部门内部控制概念框架的若干思考[J]．会计研究，10。

4.刘永泽、张亮．2012.我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J]．会计研究，1。

5.臧慧萍.2011.加强我国政府内部控制的思考[J].会计之友，28。