张贤酬（湖南省水利水电勘测设计研究总院，湖南长沙410007）

浅谈水库移民避险解困安置规划

张贤酬（湖南省水利水电勘测设计研究总院，湖南长沙410007）

由于历史原因，我国大中型水库库区和移民安置区至今还存在一部分生存环境恶劣、生活艰难的特困移民需要进行避险解困扶持。本文对我国水库避险解困规划的任务由来、水库特困移民存在的成因进行了分析，论述了解决这一些移民问题的必要性，并对如何做好水库移民避险解困安置做出了一些思考。

库区移民；避险解困；后期扶持；安置规划；小康社会

1 我国水库避险解困规划的任务由来

我国已建成的大中型水库大部分都是在20世纪90年代以前兴建的，由于历史原因，移民安置工作在当时存在很多不到位的地方，再加上大多数移民被后靠或分散安置在山区及自然环境较恶劣的地方，库区和移民安置区至今还有一部分移民因生存资料匮乏而生存困难；为数不少的移民居住在滑坡塌岸等潜在的自然灾害隐患区，生命财产安全受到威胁；还有部分移民居住在生存环境恶劣、基础设施薄弱的山区，生活非常艰难。例如，据2009年调查统计，仅湖南省当年存在突出问题的移民就有18.1万人，由于库区和移民安置区自然灾害频发，新增滑坡体很多，生存环境因灾恶化等原因，而到2013年该省存在突出问题移民已达24.9万人。如何解决这一部分移民群体的生存发展就成为了一个无法忽视的时代问题。

2 水库特困移民存在成因分析

2.1 特困移民存在的问题

虽然自 《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号文）落实以来，我国政府加大了对库区和移民安置区移民的扶持和资金投入力度，移民的生存条件得到了明显改善，生活水平有了显著提高。但是与农村居民平均水平比较，水库移民整体状况并未根本性改善，仍然是农村最贫困的劣势群体，尤其是生活在偏远山区、贫困地区和自然灾害隐患区的移民，其生产生活非常困难、部分移民居住安全得不到保障。生产生活特殊困难的农村移民主要表现在如下几个方面：耕地资源少，移民增收难度大，例如湖南省大中型水库移民人口人均耕地0.49亩，仅为该省农村人均耕地的50%。其中，移民人均耕地在0.3亩以下的68万多人，占后期扶持移民人口的28%，0.1亩以下的22万多人，占后期扶持移民人口的9%；基础设施薄弱，移民生存条件差，我国大中型水库移民很多都位于落后山区，基础设施改善难度大，单位造价高，移民“行路难、饮水难、用电难、就学难、就医难”等几大难问题依然存在，移民生存条件恶劣；山洪地质灾害频繁，移民生命财产存在安全隐患，部分移民处于山洪地质灾害多发区，一方面，地质灾害对已形成的基础设施造成破坏，对已有的耕地资源造成毁损，另一方面，居住在地质灾害易发区的移民，存在生命财产安全隐患。此外我国还有很多岸上无地无房，长期居住在船上以捕捞为生的“水上漂”移民，基本生活条件恶劣。

2.2 水库特困移民存在的成因分析

2.2.1 水库建设时间早期的政治移民遗留问题

我国生产生活存在特殊困难问题的大中型水库农村移民基本上都是“大跃进”和“文革”时期建设的大中型水库移民。众所周知，过去的老水库移民主要是政治移民，这些移民受历史条件限制，没有得到妥善安置，形成了错综复杂的历史遗留问题。

2.2.2 未编制科学的移民安置规划

过去的老水库移民安置区一般地处偏远，山高坡陡，居住分散，往往同时又是老少变穷地区，库区和移民安置区本身自然环境恶劣，基础设施陈旧简陋。自1991年以前我国建设的大中型水库移民安置标准普遍偏低，基础设施配套落后，造成的遗留问题很多。这一部分老水库移民基本没有指定科学的移民安置规划，移民搬迁安置主要是以简单的就近后靠安置为主，例如仅湖南省库周就近后靠农村移民就达191万人，这个数字占到湖南省后期扶持移民总数的77.9%。后靠安置一方面造成人口密度大，资源环境承载能力不足，另一方面，水库淹没了库区原有交通、电力、水利等基础设施，而改善安置区交通、电力、水利等基础设施条件的投入又普遍不够。此外，由于过去的大中型水库建设过程中对移民安置点地质勘察工作深度的要求不够重视，部分安置点甚至就处于地质灾害点上，这一些问题都造成移民生命财产受到严重威胁。

3 解决特殊困难问题移民的必要性

3.1 是移民生存和发展的需要

根据调查，水库库区和移民安置区存在的山洪地质灾害移民，其主要灾害类型为滑坡体。这一些滑坡体存在坍塌的危险，受这一些滑坡体影响的移民随时都有生命之忧，而采取工程措施投资大，只有进行避险搬迁安置才能从根本上解决他们的生存安全问题。另一方面，虽然通过近9年多的移民后期扶持规划和项目规划的实施，库区和移民安置区基础设施得到改善，产业发展初具规模，移民经济收入逐年增长，但由于历史原因，全国各地还有为数不少的移民生产资料匮乏、资源环境承载力不够，人多地少、自然灾害频发、生态环境脆弱、移民增收难度大，必须搬迁才能解决长远生计问题，才能缓解人与自然的矛盾，维持库区和移民安置区可持续发展。

3.2 是贯彻科学发展观，全面建设小康社会的必然选择

水库移民在国家的经济建设过程中做出了巨大的历史贡献，为国家水利水电建设牺牲了自己的家园，由于部分移民生产生活条件差，仍处于极度贫困的状态，只有通过搬迁，使其迁入经济较发达地区，彻底改善其生存环境，才能从根本上使得这部分移民达到当地平均水平，跟上社会经济发展的步伐。这是贯彻科学发展观，全面建设小康社会的必然选择。

3.3 是农村城镇化发展的需要

解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展、繁荣农村经济、加快城镇化进程。城镇化也是现代文明向农村传播的重要传导机制，推进城镇化，用城市文明影响农村文明、改造农村文明、带动农村文明，是促进农村社会进步，提高农民素质的必由之路，也是增加移民收入、全民建设小康社会的必由之路。由于城镇区位条件优越，就业机会多，通过地方政府加强移民技能培训进行劳动力转移，增加了移民收入，实施效果好，移民满意度高。例如湖南安化县、新化县等试点县的避险解困安置中，约80%的移民都选择进城镇安置，充分体现了移民自愿进城的意愿。

4 做好移民避险解困安置应注意的几个问题

4.1 准确界定扶持对象，做好特困移民调查

笔者认为，特困移民对象的准确界定是做好安置规划的基础性工作，同时也是做好避险解困安置最重要的工作环节。帮扶对象的确定涉及到移民群体的公平与正义性，严重的说还直接影响到库区的社会稳定风险。对象界定精准，移民扶持才能发挥良好的社会效益；对象界定不清晰，移民调查工作粗糙，则避险解困工作反而会在库区移民诱发新的不稳定因素，造成新的利益冲突和社会矛盾。做好特困移民调查需要公平公正，也需要组织方法。如地质灾害人口的确定应首先由联合调查组（一般由政府、国土、移民、扶贫及规划单位人员组成）根据地质灾害防治规划与移民分布情况资料现场确定地质灾害人口的调查范围；联合调查组会同所在乡镇人民政府、村根据确定的地质灾害调查范围登记地质灾害人口。生存环境恶劣移民人口及“水上漂”移民人口由联合调查组会同移民管理机构、扶贫办、所在乡镇人民政府、村现场调查确定。而上述调查的三类人口需以户为单元进行调查登记。调查表格由调查人调查完成后，由调查人和移民签字确认。调查表以村委单位按户汇总后由村委会盖章确认后在各村进行三榜公示。经公示复核后报所在乡镇汇总盖章确认，并报地方人民管理机构。由地方移民管理机构形成电子表格，与后期扶持数据库进行比对审核，审核后报地方政府确认。

4.2 既要尊重移民意愿又要有一定的政策引导

无疑特困移民帮扶对象、扶持方式的确定和搬迁安置工作等都应在充分尊重特困移民意愿和征求安置居民意见的基础上，因为只有这样这样才能切实维护移民群众的知情权、参与权和监督权。但是移民群体受教育程度普遍不高，宏观意识淡薄，做好移民工作也需要政府有一定的政策引导。避险解困移民搬迁安置应该由移民自愿申请搬迁，并与当地人民政府签订搬迁协议书，地方人民政府在充分考虑安置地的资源环境承载能力基础上组织落实移民搬迁方案，使被安置移民具有相对稳定的生产资源和发展的潜力。

4.3 应将解决现实困难与解决长远发展相结合

避险解困规划处理好解决当前存在问题与实现移民长远发展的关系，遵循“保安全、保基本”的理念，把保障移民生命财产安全放在第一位。通过异地搬迁安置，使移民拥有基本的安全居住条件和必要的公共设施。规划既要解决移民当前突出的居住安全、收入特别低的问题，又要从长远发展的角度进行综合考虑，为移民的未来发展留出足够空间、创造必要条件，帮助移民依托现有生产资源发展特色高效农业，配备部分生产资源增加移民经营性收入，进行劳动就业技能培训，增加劳动力专业和外出务工收入，以形成相对稳定的收入来源，解决长远的发展问题。

4.4 应将因地制宜与保护环境相结合

以资源承载能力和环境容量为基础，根据当地的实际情况和帮扶对象存在的突出问题，将中心村寨安置与城（集）镇安置、本地安置与跨区域安置相结合，因地制宜确定搬迁安置点和帮扶内容。同时又要优先城（集）镇安置优化配套其交通、供水、供电等基础设施，移民安置点和基础设施尽可能不占耕地。规划要节约用地，推动绿色发展，倡导环保生活，切实保护库区和移民安置区生态环境。

4.5 坚持国家扶持与移民自力更生相结合的原则

自2006年我国大中型水库移民后期扶持工作实施以来，通过资金直补和项目扶持的方式，移民普遍受益，但要从根本上解决库区和移民安置特困移民的生存和发展问题，需要采取特殊的政策。在中央集中部分结余资金用于解决特困移民的同时，整合扶贫、交通、水利等专项资金和新农村建设资金等各种渠道的资金，以集中向特困移民改善自身生活条件的积极性，发挥水库移民自力更生、艰苦奋斗和建设美丽家园的主动性，通过政府帮扶和移民自力更生，使特困移民尽快摆脱困境，逐步达到或超过当地居民平均生活水平。

4.6 做好风险评估、维护社会稳定

避险解困应尽可能分规划设计阶段、移民搬迁安置阶段、后移民时期三个不同的时期，围绕可能存在的社会稳定风险开展评估工作，建立风险预警机制，并指定相应的风险处理预案。避险解困工作事前需要加大移民政策宣传力度，健全实施规划监督和保障机制；事中需要促进公众参与力度，公开透明，降低社会稳定风险。制定避险解困规划时既要防止其他地区移民和连带影响群体的攀比，也要避免给帮扶对象的生产生活特别是长远生计带来新的困难和问题。

5 结语

自 《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号文）落实以来，国家加大了对库区和移民安置区移民的扶持和资金投入力度，移民的生存条件得到了明显改善，生活水平有了显著提高。但由于历史原因，我国水库移民还存在很多居住在自然灾害易发区域、收入低下的特困移民群体。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键期，解决这一些特困移民群体的问题具有时代必要性和重要性，而只有科学的做好移民避险解困规划，才能有效的解决好这一些特困移民的生产生活问题。

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2095-2066（2016）24-0051-02

2016-7-28

张贤酬（1979-），男，工程师，本科，从事水利水电工程移民规划工作。