朱顺

（大庆师范学院法学院，黑龙江 大庆 163712）

大庆加快户籍制度改革问题研究

朱顺

（大庆师范学院法学院，黑龙江 大庆 163712）

在户籍制度改革实践中，大庆市除了面临一些诸如政策、法律、财政等共性问题外，还面临自身特有的问题，比如市政与油田企业之间社会保障体系分立、计划经济依然有较大影响、社会组织欠发达和社会服务供给能力弱等。这些问题的存在对于建立统一的社会保障体系、拓宽政府筹资渠道、发挥社会组织作用具有不利影响。大庆市政府应当在事权明确的基础上，不断拓宽筹资渠道，发掘社会潜力，为户籍制度改革奠定基础。

户籍制度；居住证制度；基本公共服务

大庆作为以石油、天然气为主的资源型城市，在国家经济社会发展中占有十分重要的地位。也正因如此，大庆形成了独具特色的经济社会结构和户籍管理模式——户籍+单位。作为企业意义上的大庆，它在相当程度上还保有计划经济形态；作为市政意义上的大庆，它顺应了改革开放的现实需要，积极推动户籍制度改革。与此相对应，大庆社会保障体系也分为油田和市政两条线，油田企业有自己独立的社会保障体系。因此，大庆户籍制度改革面临着农村与城市、计划与市场的双重统一问题。

长期以来，我国的社会管理和保障体系建立在户籍管理制度的基础之上，导致户籍制度改革不可能单独进行，而是要辅之以社会公共资源的配给，必须早筹划、早落实才能取得理想效果。国务院公布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（2012年7月19日）明确了实现基本公共服务均等化的时间表：在2011年至2015年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年，城乡间、区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》对户籍制度改革的目标和时限做出规定：以调整户口迁移政策、统一城乡户口等级制度和全面实施居住证制度等三项工作为基础，建立和完善全国统一的人口基础信息库，为人口与社会发展宏观调控提供依据。同时，为了增加户籍制度改革的含金量和吸引力，对教育、就业、养老、医疗、卫生、住房等城镇基本公共服务的质量和数量都提出了要求：质量上要在2020年达到小康水平；数量上要不断提高覆盖面，并在2020年达到增容城镇人口1亿的目标。因此，大庆市户籍制度改革不仅要克服自身存在的特殊困难，而且还要与国家步调相一致，必须早筹划早落实才能始终处于主动地位。

一、大庆加快户籍制度改革的目标定位

大庆市把城市人口增长预期与城市发展规划有机结合，把户籍制度改革视为加快城市发展的重要措施，到2020年基本达到常住人口350万；到2050年达到550万。因此，在实践户籍制度改革的过程中，大庆并没有局限于完成国家经济社会发展规划，而是以此为契机创造性地提出了更高的发展目标，为积极稳妥地推动户籍制度改革注入了强大的精神动力。以更高目标为背景，大庆市户籍制度改革从大处着眼，从小处着手，把常量为36.5万的流动人口纳入户籍制度改革范畴，通过推行流动人口服务管理居住证制度，把居住证服务管理工作纳入市委40项重点工作和市政府80项重点工程建设，为这些常住流动人口成为“新市民”创造条件。这些持有《大庆市居住证》的“新市民”将在社会保障、计划生育、子女就学入托、医疗卫生、住房保障、就业培训、职业介绍、法律援助和社会救济等方面，与市民享有同等待遇。由此可见，大庆市户籍制度改革目标定位有着清晰的逻辑层次，实现了长远和眼前、宏观和微观发展目标的有机结合。所存在的问题是如何夯实实现改革目标的物质基础。

二、大庆加快户籍制度改革的方式

《国务院关于进一步推进户籍管理制度改革意见》（2014年7月24日）确定了“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”的改革目标。它由户口登记制度和居住证制度两部分内容构成。两种制度在适用范围上存在差异，但在内涵与任务上存在衔接之处。

户口登记制度主要适用于统一城乡户口登记制度和户口迁移问题。在统一城乡户口登记制度方面，户籍制度改革要求户口主要体现人口登记功能，而不再具有区分农业户口与非农业户口的功能。在此基础上，实现教育、卫生、社保、就业、医疗、住房等基本公共事业的城乡一体化覆盖。在户口迁移问题方面，户籍制度改革要求全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。同时，围绕合法稳定就业、合法稳定住所、参加社会保险等三项基础内容，按照城市规模设定不同的户口迁移条件。

户口迁移制度主要适用于以外来务工人员为主的流动人口，即公民离开原户口所在地到其他设区的市居住半年以上，可以领取居住证，符合条件的居住证持有人可以申请常住户口。这里就存在一个居住证向常住户口转化的问题，而转化的条件和转化所带来的变化则是户籍制度改革的重点之所在。这种转化以居住证的固有公共基本服务为基础，通过连续居住、参加社会保险、纳税、买房等有条件的循序渐进的方式扩大权利范围。可见，户籍制度改革的核心目的就在于以城市为基础和标准，减小城乡之间、外来人口与本地人口之间的差距，让生活在同一片蓝天下的人们能够普遍享受基本社会保障和公共服务。

在户籍制度改革过程中，先推出居住证制度还是户口本制度各地做法不一。2008年12月19日，齐齐哈尔市在黑龙江省内率先出台了《齐齐哈尔市户籍管理制度改革方案》，成立了全市户籍管理制度改革工作领导小组，负责户籍管理制度改革的指挥领导、组织实施和综合协调工作，确立了统一全市567万居民户口本的最终目标，并在市公安局下设办公室，负责具体实施工作。同时，由齐齐哈尔市公安局制定了《齐齐哈尔市户籍管理制度改革实施细则》作为落实改革的具体依据，并已于2009年1月1日开始全面实施户籍制度改革。

与之不同，大庆市采取了先推行居住证制度的做法，把居住证作为户籍制度改革的第一期工作。先是于2010年3月在让胡路区和林甸县进行了“推居”试点工作，后于2011年10月11日由大庆市委、市政府出台了《关于将外来务工人员转为市民的若干意见》和《大庆市居住证管理暂行办法，为“推居”工作提供了法律依据。同时，大庆市公安局制定了《大庆市公安局关于实施外来人员在我市落户有关事项的意见》，把“推居”与落户挂钩，实现了“推居”工作的制度化。因此，大庆市的居住证制度和外来人口落户制度已经建立并实施，只剩下统一城乡户口登记制度问题尚未全面展开，但城乡统筹发展的实践已经取得阶段性成果，为统一城乡户口登记制度奠定了坚实的基础。不仅《大庆市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年9月22日）对“加快城乡一体发展”做出了系统规划，而且2012—2014年的《大庆市政府工作报告》都把统筹城乡发展工作所取得的成绩和明年预期作为重要组成部分，点、线、面各项工作均有详细的统计。所存在的问题是，无论是居住证制度还是外来人口落户制度，都存在一个原住居民与新住居民之间的一个互相认同感的问题，尤其是原住居民的认同感比较重要。可以考虑在“推居”或“落户”过程中增加一些有关社会奉献的量化考核，比如义务劳动、捐款、纳税等，在弘扬社会风气、倡导奉献精神的同时，增加原住居民对于新住居民的认同感和新住居民的社会责任感。

三、大庆加快户籍制度改革的困难

由于户籍制度改革的目的在于建立城乡一体化的基本公共服务制度，这不仅极大地增加了原有公共服务体系的负荷，而且一些社会保障制度的内容也要进行相应的调整。

以比邻的齐齐哈尔市为例，齐齐哈尔市农业委员会发布的《关于齐齐哈尔市户籍制度改革状况的调研报告》（以下简称《调研报告》，2010年12 月9日）中反映的问题为数不少，对于大庆户籍制度改革具有一定的借鉴意义：

其一，认识原因所造成的户改问题。户籍制度改革与城镇化是两项有着内在关联的不同工作，如果把两者合二为一就会产生工作思路不清的问题。户籍制度改革以打破城乡二元结构，缩小城乡差距为目的，并以此为城镇化奠定基础。然而，城镇化的进程却不能单凭对农民的思想动员，而必须立足于打造城镇本身的吸引力，否则将难以取得预期的效果。因此，户籍制度改革过程中存在着换证容易进城难的问题。

其二，政策原因所造成的户改问题。一些户改前的社会政策不能完全适应户改后的社会情况，导致改革的推进无所依托并在一定程度上放缓改革的进程。如军人转业安置、最低社会保障、计划生育、住房保障、医疗保险、交通肇事经济补偿等诸多问题。这些问题中都存在着城乡差异比较，同时又都受到政策的调整和保障，在相应政策没有做出调整或修订之前，应当暂缓相关事项的改革进程。

其三，工作机制所造成的户改问题。当前还没有成立专门的户口改革服务中心，附加于户口上的许多社会管理工作都需要分头去跑，因手续繁琐而导致户改时间拖延。

此外，在城镇化建设一边倒的情况下，如何处理那些已经农转非又想转农的申请也需要加以明确。

凡此等等，户籍制度改革所面临的问题包括财政的、经济的、政策的、法律的、社会服务体系的等多个方面。“我国基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然十分突出，建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战。”大庆在户籍制度改革过程中还要面临着不同于齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯的特殊困难，也就是长期以来计划经济体制对经济社会发展所造成的不利影响，如计划与市场并存的问题、社会保障体系二元化问题、社会结构二元化问题，等等。同时，由于大庆是以油气为主的资源型城市，经济发展状况很容易受到外部环境的影响。特别需要注意，大庆经济结构单一性的特点非常明显，户籍制度改革所需资金的绝大部分来自油企，在可预见的未来实现筹资渠道的多元化将是一项艰难的任务，将要面临产业结构压力、财政保障压力、社会保障压力、区域竞争压力等多重问题。正所谓前途是光明的，道路是曲折的，须要通过发展经济和创新思路解决改革中出现的问题。

四、大庆加快户籍制度改革的路径

户籍制度改革是一项复杂的社会系统工程，所面临的问题也要以系统的方式加以应对。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对基本公共服务保障体系进行了规划，主要由两个层面的内容构成：

一是国家层面的“增强公共财政保障能力”，首先明确政府间的事权和支出责任，逐步将适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移；其次完善转移支付制度，充分发挥中央和省级财政转移支付的调节功能；再次健全财力保障机制，主要是优化财政支出结构、拓宽基本公共服务资金来源、提高县级财政保障基本公共服务能力等。

二是社会层面的“创新供给模式”，在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。

以该系统规划为基础，大庆市户籍制度改革不能走政府包办的道路，而应当采用政府负责与社会参与相结合的方式，通过政府与社会两个层面的努力，为基本公共服务均等化提供充分的人力和财力保障。一方面，大庆市政府应当在界定自己事权和支出责任的基础上，担负起本地基本公共服务的提供和监管职责，按照优先安排、增长匹配、供需平衡的原则安排基本公共服务预算，通过国际金融组织贷款等有效融资拓宽筹资渠道，加大国有资本经营预算用于基本公共服务的支出比重等；按照本行政区划内基本公共服务均等化的要求，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，帮助困难县（市、区）弥补基本财力缺口。这些都是政府财政活动所必须遵循的行动指南，其目的是为了基本公共服务获得充分的财政保障。另一方面，由于大庆市属于老工业基地，市场化程度不高，社会组织不发达，提供社会服务的能力差等诸多原因，应当着力创新供给模式，发掘社会潜力：

一是建立多元化供给方式，包括扩大开放领域、扩展服务方式、加强政府引导、提升社区服务能力、提高信息化水平、适当吸引外资等诸多方面；

二是分类推进事业单位改革，对提供公共服务的事业单位，要强化公益属性，改革和完善政府投入方式，加强监督管理，同时完善法人治理结构，使事业单位真正转变为独立的事业单位法人和公共服务提供主体；

三是通过强化社会公众监督、社会组织有偿承担、发展志愿服务和慈善事业等方式，鼓励社会力量参与到基本公共服务体系之中。

综上所述，大庆市户籍制度改革既是全国户籍制度改革的一个组成部分，又是大庆市城市发展的重要战略机遇期。《大庆市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年9月22日）提出了建设现代化国际化城市的目标，把人口增长作为城市发展的积极因素和重要组成部分，提出了“推进城乡规划一体化”“推进城乡产业发展一体化”“推进城乡基础设施一体化”“推进城乡社会事业一体化”“推进城乡社会保障一体化”的“五个一体化”，把统筹城乡发展、消除城乡二元结构、实现基本社会公共服务均等化等改革任务运筹于规划中，落实到行动上。在户籍制度改革实践中，大庆市除了面临一些诸如政策、法律、财政等共性问题外，还面临着自身特有的问题，比如市政与油田企业之间社会保障体系分立、计划经济依然有较大影响、社会组织欠发达和社会服务能力弱，等等。这些问题的存在对于建立统一的社会保障体系、拓宽政府筹资渠道、发掘社会组织的作用等具有不利影响。大庆市政府应当在事权明确的基础上，不断拓宽筹资渠道，发掘社会潜力，为建立高水平、可持续发展的社会保障体系提供充分保障。

[1]大庆市人民政府网.弘扬大庆精神推动科学发展为建设现代化国际化城市而努力奋斗 [DB/OL].（2012-01-11）[2016-02-23].http://www.daqing.gov.cn/ztrd/xxgc/01/231235. shtml.

[2]中央政府门户网站.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见 [DB/OL].(2014-07-30)[2016-02-23].http:// www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

[3]纵横法律网.齐齐哈尔市人民政府关于印发齐齐哈尔市户籍管理制度改革方案的通知[DB/OL].（2008-12-19）[2016-02-23].https://law.m1488.com/87761/.

[4]中央政府门户网站.国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知[DB/OL].（2012-07-20）[2016-02-23].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242. htm

[5]大庆市人民政府网.大庆市人民政府关于印发《大庆市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的通知[DB/OL].（2008-12-19）[2016-02-23].http://www.daqing.gov. cn/zfgw/szfwj/212058.shtml.

〔责任编辑：卫宇坤〕

C916

A

1002-2341（2016）02-0098-04

2016－01－18

大庆市哲学社会科学规划研究项目，“大庆加快户籍制度改革研究”，项目编号：DSGB2014117

朱顺（1975-），男，黑龙江东宁人，讲师，博士研究生，主要从事法理法史学研究。