张金勇

成武县国土资源局

农民集体土地所有权的权能

张金勇

成武县国土资源局

土地制度改革不仅是经济体制改革的重要突破口，也是十八届三中全会全面深化改革重大战略部署的一个重要内容。随着社会主义市场经济体系的逐步建立完善，切实提高土地资源有效配置和资产的重要作用日益明显，如果继续采取拖延的办法拒不改革，不仅影响经济运行，而且影响社会稳定，围绕土地征收和拆迁的日益严重的暴力冲突和群体事件不可能缓解，必然严重影响宪法法律权威，也必然影响国家治理体系和治理能力现代化。

农民集体；土地所有权；权能

依据列举具体权能的所有权定义方法，所有权一般具有占有、使用、收益、处分四项权能。在个人的私人所有权中，所有权主体直接依据自己的意志就能实现对所有物占有、使用、收益和处分的权能，而在农民集体土地所有权中，由于主体的群体性，主体如何形成权能行使的意志，以实现对集体土地的占有、使用、收益和处分，这实质上就是管理权能的问题。

1 集体土地所有权的立法现状

《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这是我国宪法对集体土地的权属问题进行的明确规定，并将我国农村集体土地所有权主体界定为“集体”这样一个相对抽象的名词，而对集体的具体内涵却未明确规定。《民法通则》《土地管理法》《物权法》《农村土地承包法》《土地管理实施条例》等法律、法规也对我国土地制度有了具体规定，土地分为国有土地和集体土地两大类。根据《土地管理法》第10条规定可知，现行集体土地所有权的主体概括为：村农民集体所有、村民小组集体所有、乡镇农民集体所有。从上述法律条款可以看出，国有土地的所有权主体是“全体人民”即“国家”，而集体土地所有权主体是“农民集体”。“国家”和“农民集体”作为所有权的主体，是需要具体的人或组织去行使权利的，而《土地管理法》中只是明确了集体土地的经营管理组织。《物权法》第60条的规定在实质内容上与之前的《土地管理法》第10条并无区别，只是用法律的形式确立了第10条中集体土地经营管理者的所有权主体地位。

2 农民集体土地所有权管理权能的行使主体

2.1 农民集体土地所有权管理权能行使的决策主体的确定

农民集体土地所有权权能行使的决策主体，就是在农民集体土地所有权能行使中依照法律规定对农民集体土地所有权权能行使事项作出决定，选举产生集体所有权权能行使的代表主体并对其代表行为予以监督的主体。也就是作为集体所有权主体的集体成员。从集体成员的成员权考察，集体成员享有成员权，成员权的内容包括两大方面：一是参与集体所有权管理事项的民主决策的管理权，二是从集体所有权上享受利益的受益权。集体所有权管理的目标或者出发点就是集体成员利益的实现。因此，集体成员参与集体所有权行使的民主管理不仅是成员个人的成员权的内容，成员集体的民主行动即是集体所有权主体在行使集体所有权的管理权能。因此，成员个人所享有的参与集体管理的成员权，经过民主形式所形成的集体意志，正是集体所有权各项权能行使的基础。因此，集体成员参与集体所有权民主管理与集体所有权权能的民主行使是一致的，成员集体是集体土地所有权权能行使的决策主体。集体成员对集体所有权的管理权能的行使方式是以民主的方式行使的。

2.2 农民集体成员民主决策的形式

农民集体成员是集体社区内的全体成员，按照成员平等的原则，集体成员都能够平等地参与集体事务的民主管理和决策，但事实上集体成员不可能都能够参与集体所有权的民主管理和决策。首先，不具有行为能力或者行为能力受限制的集体成员就不能参与集体所有权的民主管理；其次，具有行为能力的集体成员也会因为能力、时间、地点、机遇、意愿等因素的影响不能参加或者不愿意参加集体土地所有权的民主管理；再次，愿意参加农民集体所有权行使的民主管理和决策的集体成员，也存在以什么方式参加农民集体所有权的民主管理和决策的问题。因此，就有必要从法律制度上对农民集体所有权的民主管理和决策主体加以构造。从法律制度上构造集体所有权的民主管理和决策形式就是解决作为农民集体所有权主体的本集体成员如何参与集体所有权的民主管理和决策，即实现其民主管理权的组织形式。

2.3 农民集体土地所有权管理权能行使的监督主体

集体所有权是公有权，在集体所有权的行使过程中集体财产利益难免受到来自管理者个人和其他组织或个人的侵害。集体成员作为所有者当然享有对集体土地所有权权能行使代表主体的民主监督权，但民主监督需要特定的民主程序和方式才可能奏效，因此，民主监督代替不了专门机构和人员的日常监督。在农民集体土地所有权权能的行使中，应当在民主监督之外设立专门的监督机构监督代表集体行使权能的管理执行主体实现集体利益。集体土地所有权权能行使的监督主体类似于公司的监事会。集体土地所有权权能行使的监督主体的构成应当由集体成员推选的成员组成集体财产管理监督小组或者监督委员会监督。《村民委员会组织法》第32条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。

农民集体土地所有权是本集体的成员集体对本集体所有土地的集体共有权，其主体的群体性和不可分割性，决定了对集体土地的占有、使用、收益和成员受益等利益实现必须以管理权能为必要。没有管理权能，集体成员对于集体土地的利益无从实现。管理权能及其行使机制也决定了集体完全可以成为集体所有权主体。在涉及集体土地所有权的物权立法、土地管理法或者专门的集体所有权立法中，应当明确地将管理权能规定为集体土地所有权的权能，并从管理权能的内容、管理权能的行使等各个方面作出完善的规定，使集体土地所有权管理权能的行使有法可依。

[1]中共中央，国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[N].人民日报，2014－01－20.

[2]陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会(决定)相关内容解读[J].法学研究，2014，(4).