胡亚光

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001）

基于SWOT视角的政府购买养老服务探析

胡亚光

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001）

基于SWOT视角，通过分析我国政府购买养老服务的优势、劣势、机遇与挑战，认为实施政府购买养老服务，需要建立健全相关法律法规，培育和扶持更多专业化从事养老服务的社会组织，严格规范购买的流程、监管和评估。

SWOT分析法；政府购买养老服务

政府购买养老服务就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分养老服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量 （主要是社会组织）承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。[1]（P5）政府购买养老服务是政府购买服务理念在养老领域中的应用，不仅有利于满足公民日益增加的养老需求，而且有利于激发市场活力，缩小政府规模和政府干预方式，进而促使政府与社会形成合作网络，共同承担社会责任。

一、政府购买养老服务的背景及动因

（一）人口老龄化背景下的养老服务供需矛盾，使养老逐渐走向市场化、社会化

数据显示，我国在21世纪初就已经进入了老龄化社会。在2011年，中国60岁及以上老年人口达1.85亿人，老龄化水平达13.7%；2012年，中国老年人口达1.94亿，老龄化水平达14.3%；2013年，中国老年人口达2.02亿，老龄化水平达14.8%；截至2014年年底，中国老年人口已经达到2.12亿，老龄化水平达 15.5%；2015年我国 60岁以上老年人将达到2.16亿。[2]所以，“在养老服务领域，随着人口老龄化加剧、家庭养老功能逐步削弱，我国养老服务不管在数量还是质量上都面临着供需矛盾”，[3]（P36）传统的养老服务供给模式和格局已不能适应老年人的养老服务需求，这就使“养老服务供给模式由家庭养老逐渐向社会养老转变，供给格局由分散化、封闭性向互动合作转变”。[4]（P184）

（二）政府治理理念的转变

针对养老服务供需矛盾突出的问题，我国政府提出向社会购买养老服务，这一方面遵循新公共管理的一些思想规律，顺应21世纪公共管理的基本趋势和市场经济发展的客观规律，另一方面通过社会力量承担一部分养老服务后，政府就可以专心于科学的宏观调控和管理，这既可以节约行政管理成本，提高行政效率，又可以提高公共服务质量，从而推进政府职能转变和管理方式的创新，提高政府治理能力，实现政府有效治理。[3]（P36）

二、政府购买养老服务的SWOT分析

SWOT分析法，是20世纪80年代初由美国韦里克教授提出，分别代表优势（Strength）、劣势（Weakness）、机遇（Opportunity）和挑战（Threats）。SWOT分析法原是市场营销中企业竞争决策分析法，现该方法已广泛应用于各领域。SWOT分析法应用于政府购买养老服务的可行性在于：政府购买养老服务的过程，可以看作是政府针对社会生活中存在的或正在发生的养老服务问题而做出的决策，并通过协调、调动各组织机构，调配各种资源并运用相关职能，达到解决现实中存在的养老服务问题，促进养老服务事业的发展。既然政府购买养老服务是一个不断决策的过程，而SWOT分析法在近年来也主要应用在决策的过程中，通过SWOT分析法分析政府购买养老服务这一决策的优势、劣势、机遇、挑战，可以使政府决策者能够清楚的认识政府购买服务所处的情形，从而提高决策的准确性。

（一）政府购买养老服务的优势

首先，社会主义市场经济体制不断健全。政府购买养老服务就是要引人社会的资金、力量和管理方式，通过市场竞争来提供。十八届三中全会后，我国政府进一步简政放权，对政府如何处理好与市场、企业和社会等方面的关系给予重新定位，通过明确政府职责，重新界定政府角色，旨在“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，使市场在资源配置中起决定性作用”。[5]（P3-4）其次，社会组织的不断成熟。在政府购买养老服务中，社会组织是为政府提供养老服务的重要主体。在市场经济下，社会组织不断采用成熟的治理思路、规范的管理方法并在实践中取得良好的社会效应，社会组织不断成熟，能够肩负起政府赋予的新使命，承担一部分社会养老服务职能，缓解养老需求给政府的压力。

（二）政府购买养老服务的劣势

首先，政府购买养老服务的相关法律不健全。构建健康、可持续运行的政府购买养老服务制度需要专门的法律，然而目前政府在购买养老服务过程中仍缺乏全国性的法律、法规的指导和规范，各地大多是遵守地方性法规，且这些法规多为行政法规和条例，缺乏普遍性约束，从而容易导致一些不规范行为的产生，影响政府购买养老服务的顺利推进。其次，社会组织出现“短视效应”、“逆向选择”现象。随着政府把养老服务的生产及供给放权给社会组织，社会组织在提供服务时必然要对成本和收益进行比较分析，这将促使服务提供者采取各种手段降低服务成本，从而导致所提供服务的品质下降，出现追求眼前利益而忽视长远利益的“短视效应”，这一方面使一些社会组织失去良好的商业信誉影响其持续性发展，另一方面也损害了老年人的合法权益而影响政府信誉的提高。此外，如果营利性社会组织为老年人提供的养老服务成本过高，而政府所支付的养老服务资金与成本相近、社会组织的盈利空间相对较小时，社会组织可能终止提供服务或拒绝提供服务而产生“逆向选择”问题，这都将导致政府购买养老服务这一决策的失效。

（三）政府购买养老服务的机遇

首先，政府购买养老服务符合国家政策导向。为贯彻落实十八大精神，2013年9月国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号），明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。[6]（P49）2013年11月十八届三中全会《决定》更是明确指出：“要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竟争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”[5]（P11）为贯彻党的十八届三中全会关于推广政府购买服务的战略部署，2014年8月26日财政部、发改委、民政部、全国老龄办联合下发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社 [2014]105号），以推进政府购买养老服务工作的实施。其次，西方发达国家给我们带来的实践启示。以美国为例，20世纪70年代后，美国加快养老服务领域的私有化进程，采取政府与私营机构之间签订“购买服务合同”，政府在政策上给予指导，由社会组织负责具体经营管理，老年人自主选择服务的方式，解决老龄化下政府单独提供养老服务的压力。[7]

（四）政府购买养老服务面临的挑战

政府购买养老服务面临的最大挑战就是如何规范和实施购买的程序、评估、监管等问题。在《关于做好政府购买养老服务工作的通知》中，虽然明确规定了“买什么”、“向谁买”、“谁来买”、“怎么买”等内容，但在实际操作过程中，存在购买信息不公开、评估监管体系不完善等问题。购买信息不公开不仅使公众无法了解政府购买养老服务的整个流程，甚至可能出现中介参与或者转包行为，影响人民群众对政府的信任。另外，规定的评估监管内容实际操作起来较为困难，因为政府向社会组织购买的养老服务包括物质和精神两方面，养老服务在物质上可以通过相关技术给予评估，但精神上无形的服务却无法进行精确评估，只能根据服务享受者的主观判断进行测量，但享受这种服务的个人满足程度是不同的，因而其标准无法准确的测量，这会导致资金给付的随意性增大和财政资源的不正当使用，产生一些无法预计的潜在隐患，从而影响购买工作的健康、可持续进行。

三、完善政府购买养老服务的对策

（一）健全相关法律法规

首先，提高立法层次，建立国家层面的政府购买养老服务的法律法规，使各地区的政府购买养老服务工作有统一的立法保障，建立起普遍有效的刚性约束，只有产生相应的法律效力才会产生强制性的约束力。其次，政府购买养老服务作为一种契约服务，就必须通过法律保障其程序的公正，各地政府要尽快制定购买服务的合同范本，明确当事人权利义务关系和法律责任追究[1]6，才有可能保证政府购买养老服务结果的公平，保障老年人的消费权益。

（二）培育和扶持更多专业化从事养老服务的社会组织

推进政府购买养老服务，必须与培育专业化的养老服务社会组织相结合，因为社会组织作为养老服务的主要卖方，其数量和专业化水平在一定程度上决定政府购买养老服务的质量。近年来，虽然我国社会组织不断成熟，但仍存在起步晚、总量少、规模小、专业人才不足、公众认知度不高、承接公共服务能力有限等问题，这就需要政府培育和扶持更多专业化从事养老服务的社会组织。如：在资金上，可通过设立专项资金鼓励更多的社会组织参与到养老服务的供给中来；在服务场所上，政府可以对现有闲置房产资源进行整合，通过免费提供使用权或优惠租赁等方式为社会组织提供开展养老服务场地；在人力资源上，可以通过完善社会组织的人事制度，为积极投身社会公益事业的热心人士提供长期职业发展的环境和保障。[9]（P172）只有通过培育和扶持，从事养老服务的社会组织才能够完善其自身的组织结构、管理体制、管理手段，吸引优秀的专业人才，提升自身实力，增强自身的独立性，减少对政府的过度依赖。

（三）严格规范购买程序，健全监管评估体系

首先，政府实施购买养老服务，需要对“买什么”、“向谁买”、“谁来买”、“怎么买”等进行合理规划和安排，需要加强对服务中各方面的事项进行监督，定时向社会公布信息，使社会成员广泛的参与到购买服务的监督工作中来，形成全方位的监督体系，为政府购买服务的顺利进行提供一个公平、公开的市场环境。再次，政府对为提供服务的组织提供良好的收益平台，避免过度压低成本、缩减其盈利空间而降低服务的质量，要保持服务提供者的供给积极性，要求政府扮演好评估角色，建立健全评估机制，对社会组织的准入、提供的养老服务的数量和质量、资金拨付数量等各环节进行严格评估，并适当建立必要的激励约束机制，以活跃市场，形成良性竞争。

总之，政府实施购买养老服务，使政府角色及职能定位得以调整。政府重新认识到自身的局限性及市场在资源配置中的决定性作用，逐渐注重发挥社会力量的独特作用，从而使政府的社会管理方式不断得到创新，实现更好地服务群众、改善民生的目的。

[1]孙文灿.推进政府购买养老服务引导社会力量参与发展[J].社会福利，2014，（9）.

[2]李红凤.人口老龄化背景下的养老事业发展研究[J].贵州市委党校学报，2014，（5）.

[3]吉鹏.政府购买养老服务研究综述[J].四川行政学院学报，2014，（3）.

[4]吉鹏.社会养老服务供给主体间关系解析[J].社会科学战线，2013，（6）.

[5]党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社；学习出版社，2013.

[6]贾博.政府购买公共服务中的主体间关系的理论分析[J].学习论坛，2014，（7）.

[7]苏娜.政府向社会组织购买养老服务研究——以沧州市为例[D].秦皇岛：燕山大学，2013.

[8]董陈丽.政府购买养老服务中的问题与对策分析[J].经营管理者，2014，（8）.