肖俊涛

（湖北汽车工业学院经济管理学院，湖北十堰442002）

论我国房产税的改革

肖俊涛

（湖北汽车工业学院经济管理学院，湖北十堰442002）

分析了房产税的功能，对沪渝房产税改革试点的效果进行了评价，提出了我国房产税改革的建议。

房产税；功能；税收法定；税收体系

众所周知，房产税是以房屋为征税对象，按照房屋的计税余值或租金收入向产权所有人征收的一种财产税。近年来各界对房产税改革的呼声越来越高，房产税改革已是势在必行。

1　房产税的功能分析

关于房产税的功能，众多学者已经有了较为全面很深入的论述，陈小安认为，房产税具有三大功能：一是取得财政收入；二是直接调节收入分配；三是调节经济运行，对房地产市场及其他相关市场产生影响［1］。郭宏宝更是明确指出，目前理论界形成了关于房产税改革目标（功能）的3个主流观点：1）使房产税成为调控房价的重要政策工具；2）房产税应当成为地方政府的主要税收来源；3）房产税可以通过调节财富存量有助于实现收入分配公平［2］。

在房产税是地方主要税种方面，除瑞典、印度尼西亚、挪威等少数国家把房地产保有税作为中央税或中央与地方共享税之外，其他国家大部分都把房地产保有税作为地方税，并且房产税作为地方税主体税种是许多国家地方财政收入的主要来源［3］。雷雨恒以全国城镇居民存量房作为征收依据，以住房的市场价值作为计税价值，按照0.8%的税率对其10年房产税的征收进行了税收收入与税收负担的测算，并对房产税税负的理论上线和居民纳税动力进行比较分析，结果表明：房产税改革将形成较大规模的地方财政收入，有助于弥补地方财政缺口，房产税改革可能不会形成城镇家庭的有效支出负担［4］。欧聪、张坤分析了当前地方政府“土地财政”的成因与现状，从另一个侧面分析“土地财政”的不可持续性及房产税改革的必要性［5］。笔者认为，将房产税作为地方财政收入应当是没有异议的，关键是作为地方政府的主要财政收入恐怕难以在短期内实现，主要理由如下：1）地方政府财政紧张的主要原因不是地方税赋低，而是目前的分税制本身具有的特点和地方政府承担了过多的非公益职能。分税制本身更加倾向于国家财政收入的增加，即使是中央与地方的共享税种，中央占据着大部分比例。不少地方政府将财政资金投入到基础设施建设、城区改造、兴建工业园等方面，又没有树立起科学的政绩观和发展观，负债较多。将地方财政收入大幅增加寄托在房产税改革上不仅是不现实的也是不可取的。2）我国房产税改革的主要目标之一是消除或取代地方政府的“土地财政”，答案是否定的。“土地财政”不会在短期内消除，对地方政府转让土地使用权的行为应当进一步限制和规范，而非取消。可以预见，即使是房产税进行了改革，“土地财政”现象依然存在，要彻底解决这一问题需依赖于整个税制的改革、政府职能的转变以及经济和社会的发展。3）即便我国房产税的改革思路是对我国现有的与房地产相关的税及费用，如房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地出让金等进行整合与改革，形成新的房产税，就量上而言，经过测算，以上几个税种和费用的总和再加上相应的增量，仍然形成不了地方财政收入的主要构成部分。4）我国房产税改革的一个基本原则是不增加或不过度增加普通房地产拥有人的税负，鉴于此，改革后的房产税在短期内不会成为地方财政收入的主体。

在房产税成为调控房价的重要政策工具方面，贾康认为，在我国保障房、商品房“双轨”统筹框架下，房产税不仅将作用于市场轨道从而使中国房地产业的发展提高健康度和可持续性，还会在收入分配和财产分配方面实施规范的再分配优化调节［6］。杨继瑞、马永坤认为，房产税改革有助于引导居民理性购房与合理住房消费，有助于房地产开发商的路径分化，房产税的试点改革对楼市稳健发展产生积极影响［7］。张雯喜、张洪通过对重庆市实施房产税改革试点的实证分析，得出如下结论：重庆市房产税改革对房价上涨起到了一定的控制作用，但不可能改变房地产市场供不应求的局面，故对房价调控并未起到决定的作用［8］。事实上，还有不少学者不赞同房产税具有调控房价的功能，如周清指出，控制房价，应该价税分流，税收只能做它能做的事情，价格调控还应从引起房价上涨的根本原因入手［9］。郎咸平认为，房产税不能达到调控房地产市场、打压投机者的作用，因为投机者根本不持有房产。笔者认为，房产税的开征对调控房价具有一定的作用，但这一作用是极为有限的，忽视或夸大这一作用都是不符合我国实际国情的。首要的应当认识到影响房价的因素是多样的，其至少包括地价税费、建筑成本、建筑利润、开发利润、供求关系、货币政策、公积金政策、保障房建设等多种因素。而房产税的开征对房价的影响是间接的，主要体现在由于房产税是财产税，通过对保有环节征收可抑制对房屋的投资性和投机性购买，降低购房需求，进而影响供求关系，促使房价在一定时期内相对稳定甚至有一定的回落。

在房产税调节收入分配这一功能上，张皖苏认为，房产税属财产税，由于财产税直接针对拥有或支配的财产征收，因此具有其他税种所不具有的职能——促进社会公平。房产税可以更多的担负起缩小贫富差距，促进社会公平的功能，而增加财政收入的功能作为次要的功能出现［10］。黄潇在介绍美国、日本、德国、新加坡、法国等国家房产税的基础上认为，房产税的主要功能是对收入分配的调节［11］。唐卓、韩晓琴认为，在当前我国贫富差距较为明显的情况下，房产税作为房地产的保有成本，改革房产税无疑将促使投资者增加投资成本，起到调节收入二次分配的作用，也是缩小贫富差距的又一财政手段［12］。刘剑文认为，总体而言，房产税在发达国家和地区的主要功能是筹集地方政府的财政收入，至于调节收入分配的功能，域外国家一般主要依靠遗产税、赠与税与个人所得税，但在房产税也会通过累进税率形式体现［13］。事实上，房产税调节收入分配的这一功能主要体现在对个人开证房产税上，也有一些学者反对对个人开证房产税，如郎咸平认为，房产税是唯一不创造收入的税种，没有理由对此进行征税。钟伟则提出了7条反对理由：1）增加了居民的纳税负担；2）征收缺乏法律依据；3）土地和房产合并征收房产税不符合我国城镇土地国家所有的性质；4）住宅供应结构失衡的主要原因是保障性住房投资和供应不足；5）应全面看待居民的财富，不但看资产，还要看负债，包括按揭、借贷、对老人的赡养、子女的培养等家庭支出；6）不考虑大多数居民购房的原因，仅考虑对居民征收房产税，是治标不治本之策；7）在中国住房自有率高达92%的背景下，征收房产税不符合民众利益［14］。笔者认为，发挥房产税收入调节的功能是必要的，关键是如何发挥，如何设计房产税制度。一方面，应当认识到房产占家庭财产的比例有逐渐加大的趋势，且购房已成为不少居民投资获取回报的重要渠道，拥有2套甚至更多房产的家庭数量已不容忽视，房产税的改革确实能够起到调节收入的作用；另一方面，也要保障居民的基本居住权，对居民用于自己居住的普通住宅免征房产税，或者仅对超过一定人均住房面积的以及豪华住宅征收房产税。

前已述及，我国房产税的改革应当具有以上三大功能。笔者认为，结合当前房产税改革的实际，这三大功能应当有主次之分：增加财政收入是其主要和首要功能，虽然短期内房产税不能成为地方财政的主要税种，但这影响不大，甚至没有必要将其作为我国房产税改革的目标之一，某一税种是否成为地方的主要税种，不取决于国际上其他国家和地区的做法，应符合国情和民情；调节收入分配是其辅助功能，其重点是对拥有多套住房、家庭人均住宅面积超标以及豪宅的居民征收房产税，而不增加普通居民的税收负担，承担调节收入分配功能的主要税种应当是个人所得税；调控房价是房产税的衍生功能，这一功能作用的发挥受到诸多不确定因素的影响，甚至受到某些条件的制约，无法体现这一功能。基于以上分析，可得出：房产税的功能具有多重性，但不应赋予房产税改革过重的功能，期待通过房产税改革在短时间内达到成为地方财政税收主体、调控房价重要政策工具、有效调节收入分配等目标是不现实的，应当回归到我国房产税改革本身所能够具有的功能上：增加财政收入、辅助调节收入分配、衍生影响房价。这也是在房地产税制方面将改革的重点由“物业税”改革转变为“房产税”改革的主要原因之一。

2　沪渝房产税试点改革分析

2.1关于试点改革的合法性分析

刘剑文认为，房产税的试点改革在不修改现有法律法规的前提下，处于合法性缺失的状态，这主要是因为违背了《立法法》禁止转授权的规定，也与上位法《房产税暂行条例》相冲突，同时因为不符合《税收征收管理法》第3条而无法成为有效的征税依据［13］。然而，夏冬泓认为，国家基于宏观调控之目的，突破税收法定原则的约束，从严已成为中国财税法治中的常态［15］。国家对经济干预的主要手段是财政政策和货币政策。由于经济运行是周期性波动的，国家的宏观调控具有灵活性，故，税收作为宏观调控手段所具有的不稳定性和税收法定原则所要求的稳定性产生了冲突。总的规则是：税收调控不能突破税收法定原则。事实上，房产税试点改革的合法性问题是可以解决的，或者至少可以不必要引起这些争议，即先对《房产税暂行条例》进行修订，将房产税的税基扩大至对个人房产征收，赋予地方政府或人大有制定本地房产税实施细则的权力，然后再扩大房产税试点改革的范围。当然，也可借鉴沪、渝房产税试点改革的经验和教训，直接对房产税进行改革。

2.2关于试点改革的主要内容分析

2011年1月27日，《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》颁布实施。2011年1月28日《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》及《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》颁布实施。

沪、渝房产税改革试点的共同点主要如下：1）其均是对城市个人拥有房产如何征收房产税的规则设计，不包括对农村个人拥有房产的征税设计；2）其计税依据在试点期均为交易价格，但都提出了待时机成熟后转为评估价值；3）在税收减免上均考虑了人均的住房面积；4）在对房产税的征收上对本地居民和非本地居民采取了不同的政策。

沪、渝房产税改革试点的主要区别如下：1）征税对象有所不同。上海市对本地居民的第1套住房不征收房产税，对第2套及以上住房征收房产税；对外地居民在上海购买第1套住房即征收房产税。重庆市对本地居民拥有第1套独栋商品住宅和非本地居民购买第2套普遍住房即开始征收房产税。2）计税依据有所差异。上海市房产税的计税依据是市场交易价格的70%，重庆市则以房产交易价格为计税价值。3）减免标准有所不同。上海市的免税面积为人均60 m2，重庆市的免税面积为人均180 m2（第1次购买）和100 m2（第2次购买）。4）适用税率有所区别。上海市的房产税采用累计税率，有0.6%和0.4%这2种情形；重庆市也是采用累进税率，分0.5%、1.0%、1.2%等3种情形。

沪、渝房产税试点改革的制度设计是在对房产税功能认识的指导下进行的，其改革内容也体现了房产税的功能取向。上海市房产税试点改革的功能主要体现在对房价的调控上，重庆市房产税试点改革的功能主要体现在对收入分配的调节上，因其主要是对独栋商品住宅、高档住房征收房产税。

2.3关于试点改革的效果分析

沪、渝房产税试点改革以来，取得了一定成效：1）房产税的收入有一定增加。据上海财税局数据显示，2010年上海房产税收入为62.3亿元，2011年为73.6亿元，2012年为92.6亿元。重庆市2011年房产税实现收入20.89亿元，比2010年增加了近8亿元。需要指出的是，2011年及以后年度房产税税收收入的增加主要是对个人征收房产税所致，因对单位征收房产税较之以前没有变化。2）房产税的功能得到了一定的发挥，试点改革的目标在一定程度上得到了体现。上海市房产税试点改革的主要目标之一是调控房价，2011年实施房产税试点改革后，其平均房价较2010年下降了764元/m2；重庆市进行房产税试点改革的主要目标之一是调节收入分配，这一目标也不同程度的有所体现，据统计，重庆主城区高档住宅占整体供应面积的比例，从2011年的10.38%下降至2012年的6.65%。该市高档住房成交面积在商品住房总成交面积中的占比，也由试点前的9.2%降至2.2%。3）为进一步深化房产税改革积累了一定经验。某种角度而言，通过试点改革获得的经验和教训比房产税税收收入的增加更加具有意义。

房产税试点改革初期取得了一定的成效，但是随着时间的推移，房产税试点改革并未达到预期的效果，这主要体现在房产税的功能上：1）房产税的试点改革对房价的影响不大。虽然2011年上海实施房产税试点改革后，其平均房价较2010年下降了764元/m2，但没有令人充分的数据分析和令人信服的论证这是由于房产税试点改革所致，或许主要原因是政府的其它宏观调控措施所致，亦或是市场调节因素所致。此外，更为重要的是随后几年，上海的房价涨幅较大，据上海搜房网数据监控中心统计的数据显示：2012年上海市商品住宅成交均价为22 461元/m2，2013年为24 177元/m2，2014年则达到了27 171.24元/m2。2）房产税试点改革对地方财政收入的增加贡献不大。据统计，2011年上海市房产税收入占地方财政收入的0.64%，2012年占0.66%，而2011年重庆市房产税收入仅占地方财政收入的0.03%。将房产税收入与地方土地出让收入相比较，比例也很低，2012年上海市土地出让金总额达875.78亿元，是房产税收入的35.6倍，而2014年上海市房产税仅占土地出让收入的1.7%。3）房产税试点改革对收入调节的作用不大。上海市90%以上的房源都是按照较低税率0.4%征收的，即便是剩下的10%房源按照较高税率征收，税率也只有0.6%。对高收入阶层买“豪宅”调节力度不大，重庆市的房产税试点改革虽然主要是针对购买“豪宅”的产权人征收的，但据重庆市公布的数据显示，2011年该市应税住房为8791套，而2012年新增应税房源只有2236套，且对“豪宅”的起征面积较高，达到了180 m2，而重庆市别墅和高档公寓的平均建筑面积为140～158 m2，能够达到180 m2起征点的仅占很小一部分。此外，房产税税率不高，最高的仅为1.2%，尽管如此，几乎很少有适用这一税率的，因只有在房价超上2年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价4倍以上的，才适用这一税率。

2.4关于试点改革存在的主要问题分析

房产税的试点改革已历5年，经分析，其存在如下几方面的问题：1）征税对象过窄。沪、渝两市房产税的征税对象仅涉及新购商品房和少量存量房（独栋别墅和高档商品房），税基过窄，不符合“宽税基”的税改原则，且不含农村住房，当然，这与沪、渝两市的居民主要是城市居民有关。2）计税依据不合理。沪、渝两市均以房屋成交价格作为房产税计税依据，这将导致税负的不公平。因为房产作为一种资本性货物，它的价值随时间、地点的不同而不断变化，所以，房产税的计税依据应是评估价值而非交易价格，当然，如何确定评估价格本身具有复杂性。3）税率设计不科学。这主要体现在2个方面：一是税率过低，除了重庆将成交价高于均价3倍以上住房的房产税税率定在1%～1.2%外，其它的房产税税率均不高于0.6%；二是依据房屋成交价的倍数确定不同的税率不够科学，应当将价格与房屋面积因素同时考虑，仅考虑价格因素，易使房屋产权交易人规避这一因素，进而少缴税或偷逃税。4）税收减免不全面。仅考虑面积因素进行减免没有考虑到人、家庭财产和收入状况等因素。

3　对我国房产税改革的建议

3.1科学认识房产税的功能，区分房产税改革与房地产税改革，加快推进房产税改革

前已述及，房产税的功能有三，且对其认识的顺序是：增加财政收入是其主要和首要功能，调节收入分配是其辅助功能，调控房价是其衍生功能。房产税是房地产税类的一种，房产税的改革是房地产税改革的构成部分，也是房地产税改革的先行部分。房产税的改革已是刻不容缓，在对房地产税改革难度大的情况下，先对房产税改革不失为明智之举。房产税的改革应当建立在2个因素的考量上：一是房产税的征税对象仅是房产；二是房产税的改革应当充分吸收和借鉴沪、渝两市试点改革的经验和教训。为此，房产税的改革思路是：扩大征税对象，对达到征收条件的第一套存量房、农村住房、小产权房应当征收房产税；改变计税依据，尽快在税务系统内建立和推行较为完善的房屋评估机制，以房屋评估价格非交易价格作为征收房产税的计税依据；科学设计税率，提高现行房产税税率，应当采用累计税率，比较世界各国，房产税税率大都在1%～3%之间，如美国财产税（实质为房产税）的实际税率为1.2%～3%，法国的房屋税为1%～3%，德国的房地产税为0.98%～2.84%，澳大利亚的土地税最低税率为1.25%，最高为3.5%，我国台湾地区地价税率为1%，家用房屋税率为1.2%～2%，营业用房屋税率为3%～5%；科学规范房产税税收优惠，在考虑房屋面积和套数的基础上，还应当考虑到房屋本身的价值以及人的其他一些因素，如新加坡房产税规定，住宅性房产年值低于6 000新元的免征，英国的房产税则规定18岁以下房主住房、老年人或残疾人亲戚居住的附属建筑房屋住房免税，年收入低于6 000磅，可申请减免，学生免税，伤残者降低应税档次，俄罗斯则规定战斗英雄、残疾者、退休金领取者免征房产税。这些都是值得我国房产税改革借鉴的。

3.2统筹房产税改革与其他税制改革的关系，赋予地方更多的自主权，允许地方制定房产税征税的具体规定

前已述及，房产税是房地产税的一种，因此，房产税的改革势必涉及到其他房地产税的改革。当前，就我国房地产业而言，在房产开发环节涉及到税费主要有耕地占用税、土地增值税、增值税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税、印花税、土地出让金等，在房地产转让环节涉及的主要税种有个人所得税、契税、印花税等，在房地产保有环节涉及的主要税种有房产税、城镇土地使用税、增值税、个人所得税、企业所得税、城市建设维护税、教育费附加等。房产税的改革将会推动整个房地产税类的改革。事实上，当营改增完成后，地方主体税种和地方税体系重新构建问题将显得尤为突出。目前，地方政府因“营改增”减少的税收以通过中央转移支付等方法解决，但这毕竟只是权宜之计，非长久之计。如何解决“营改增”后地方收入减少的问题是一个重大的课题。其中一个重要的解决途径是尽快实施房产税、资源税等地方税的改革。可借改革之机，重新划分中央与地方的事权，赋予地方更多的自主权，如可允许地方制定房产税征税的具体规定。当然，这在程序上要合法，使“房产税”尽快以“房产税法”的形式出台，再根据我国《立法法》的规定，赋予地方政府相应的权限。

3.3进一步完善房屋产权登记制度，健全相应机

制，保障房产税改革后的实施效果

关于不动产登记虽然已有了《物权法》、《不动产登记暂行条例》等法律法规，暂且不论相应的法律法规是否健全，仅完成我国所有的不动产登记这项工作就是一个巨大的系统工程，需要在长时期内耗费大量的人力、物力和财力。然而，这项工作是必须要完成的。不动产登记要做到4个全覆盖：农村与城市的全覆盖，有产权房与无产权房的全覆盖，登记信息全面准确的全覆盖，登记信息房管部门、土地部门、税务部门共享的全覆盖。实际上，房产税的改革和这项工作可以同时进行，无需等到这项工作完成后再实施房产税的改革，只不过，房屋产权登记制度越完善，相应机制越健全，房产税改革后的实施效果会更好。

4　结束语

我国早在2011年就已经实施了房产税的试点改革，至今尚未在全国范围内推行，可见我国对房产税的改革是多么的慎重以及房产税改革所面临的困难巨大。然而，房产税的改革又是势在必行。期待新的房产税率早日出台。

［1］陈小安.房产税的功能、作用与制度设计框架［J］.税务研究，2011（4）：30-35.

［2］郭宏宝.房产税改革目标三种主流观点评述——以沪渝试点为例［J］.经济理论与经济管理，2011（8）：53-61.

［3］《资源税、房产税改革对地方财政影响分析》课题组.资源税、房产税改革对地方财政影响分析［J］.财政研究，2013（7）：47-52.

［4］雷雨恒.我国开征房产税的税收收入与税收负担的计量研究［J］.财政研究，2014（9）：18-20.

［5］欧聪，张坤.房产税改革对“土地财政”造成的影响分析［J］.农村经济与科技，2014（11）：119-122.

［6］贾康.再谈房产税的作用及改革方向与路径、要领［J］.国家行政学院学报，2013（4）：35-41.

［7］杨继瑞，马永坤.沪渝房产税改革试点的思考与对策［J］.高校理论战线，2011（5）：31-36.

［8］张雯喜，张洪.重庆市房产税改革对住宅价格的影响研究［J］.兰州学刊，2014（12）：170-174.

［9］周清.房产税改革试点成效评价与政策调整［J］.税务研究，2012（10）：34-37.

［10］张皖苏.房产税制改革再思考［J］.苏州大学学报，2011（5）：84-88.

［11］黄潇.房产税调节收入分配的机理、条件与改革方向［J］.西部论坛，2014（1）：38-44.

［12］唐卓，韩晓琴.房产税试点改革的效应分析及实施建议［J］.税收经济研究，2013（2）：20-28.

［13］刘剑文.房产税改革正当性的五维构建［J］.法学研究，2014（2）：131-151.

［14］钟伟.我为什么反对开征房产税［J］.人才，2010（7）：31.

［15］夏冬泓.论财税法与财政政策的调整［J］.大连理工大学学报（社会科学版），2013（3）：88-92.

Research on Reform of China's House Property Tax

Xiao Juntao
（School of Economics and Management，Hubei University of Automotive Technology，Shiyan 442002，China）

The function of the house property tax was analyzed.The effect of the house property tax's pilot reform in Shanghai and Chongqing was evaluated.Some suggestions on promoting the reform of China's house property tax were put forward.

house property tax；function；statutory taxation；tax system

F812.42；F293.3

A

1008-5483（2016）03-0053-05

10.3969/j.issn.1008-5483.2016.03.013

2016-01-07

湖北省教育厅人文社科重点项目（16D070）

肖俊涛（1973-），男，河南南阳人，教授，从事经济管理与经济方面的研究。E-mail：xiaojuntao00957@163.com