许晓亮 北京市朝阳区食品药品监督管理局

论国际法对我国食品安全法治建设的作用

许晓亮 北京市朝阳区食品药品监督管理局

近年来，食品安全事件频繁发生，社会公众对食品安全更加关注。食品安全事件不仅影响食品安全在消费者心中的信心，同时也影响我国食品产品的进出口贸易。因此，深入研究食品安全跨国监管的问题意义重大。本文从这些影响分析入手，首先介绍了国际食品法典委员会对食品标准的规制，在此基础上分析中国在食品安全领域跨国监管现状中的不足之处并提出完善建议。

食品安全 对外贸易 法律完善

近年来重大食品安全事件的频繁发生，不断敲响着食品安全问题的警钟。在各国贸易更加频繁的今天，食品安全问题已成为全球公众关注的焦点问题之一。中国的进出口食品安全经历了由数量安全向质量安全的转变，食品安全的监管机构以及职能也在逐渐的整合，形成了当前的“分段监管为主，品种监管为辅”的监管体制，但是与经验丰富的发达国家相比，在进出口食品监管方面，无论是在机构设置、职能划分，还是法律法规的体系健全上都是存在着很大的不足。

一、食品安全跨国监管概述

（一）食品安全概念

随着社会的发展，人类对事物认识也有了相应的改变，对食品安全也有了进一步的认识和更为严格的要求，所以认清食品安全的具体所指，以便更加明确具体的对其进行监管。

国际食品法典委员会认为食品中不包含有害物质，不存在能够引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危害，消费者摄入是健康的，那么该种食品就是安全的。依据当前的研究现状及认识，可以认为食品安全是指食品生产者不得违反国家强制的食品标准，食品中不允许存在对人体有害的物质，而且这种要求贯穿于食品生产、流通以及消费的各个环节。

（二）食品安全跨境监管的含义

1.食品安全跨国监管的概念

一般来说，讨论食品安全监管的问题都是以国内法为视角，而食品安全的跨国监管因其所处的环境背景的不同有了一些特殊的解读。

一是监管主体。在国际食品贸易这个复杂的领域,要对各国的进出口食品安全进行监管，因而本文所论述的食品安全跨国监管的监管主体仅指国家而言。二是监管对象。在经济全球化下，食品在全球范围内自由流动，食品安全问题可能发生在任何一个环节，所以食品安全跨国监管的主要对象是在国家之间食品贸易中的进出口食品。三是监管的范围。由于监管的对象是国际食品贸易中的进出口食品，所以这种跨国监管主要是指进出口食品贸易过程中的监管。四是监管的主要法律依据。食品安全的跨国监管中的“跨国”一词体现了使用法律依据上兼有国际法和国内法两个方面。

根据本文的研究目的和以上的分析，将食品安全的跨国监管概括为：食品贸易国家根据相关国际组织的规定和国内食品安全相关法律的规定而对进出口食品安全进行监督管理。

2.食品安全跨国监管必要性

由于进出口食品流通性强，影响范围大，如果食品安全出现问题，不仅关乎消费者的健康，而且还影响国与国之间的贸易往来，因此对进出口食品安全进行监管具有非常重要的意义。

首先，进出口食品安全直接关乎消费者的生命健康。每一次爆发食品安全危机都会使消费者陷入恐慌，保障进出口的食品安全是保障消费者健康和生命这一基本权利的重要方法。

其次，进出口食品安全关系到国家经济贸易和世界经济一体化的发展。世界经济一体化是不可逆转的趋势，进出口食品成为外贸领域中不可或缺的一部分，如果食品不安全，那么将严重影响对外贸易的顺利进行，进而影响全球经济一体化的发展。

二、中国进出口食品安全监管现状分析

（一）中国进出口食品安全监管现状

1.中国进出口食品安全监管的现状

为了满足人们对食品安全的要求，我国针对食品安全方面的立法也经历了从无到有，从弱到强的过程。2009年《中华人民共和国食品安全法》颁布，标志着中国食品安全监督管理工作进入了一个全新的历史阶段；2013年十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中指出：组建国家食品药品监督管理总局。2015年10月1日史上最严的新《食品安全法》颁布实施，保障公众身体健康和生命安全，具有重要意义。总之，当前中国对进出口食品安全监管的原则是“一部门一环节”，所采取的方式是“分段监管为主，辅以品种监管”［1］。

2.主要法律构成

中国于2009年通过了《食品安全法》，该法对食品安全的监督管理作用较《食品卫生法》更加的全面和具体，从根本上取代了《食品卫生法》的现实意义［2］。在2015年重新修订《食品安全法》，该法号称史上最严，所以在《食品安全法》的监管下，中国在食品安全监管上又进了一步。

（二）中国在进出口食品安全监管方面存在的问题

1.监管机构方面的问题

第一，监管机构职能模糊导致重复监管的发生，监管部门的职责边界划分不明晰，部门在执法过程中职能交叉与缺位现象时有发生［3］。

第二，监管机构协调性不足。我国食品安全监管运行机制发展还不成熟，制度还不够健全，从而造成保障进出口食品安全监管的机制运行起来不够顺畅。

第三，监管机构和地方政府的关系并未理顺。地方政府往往为了发展地方经济，会制定许多地方保护的优惠政策，这样就为监管部门对食品安全的监管方面带来了许多障碍。

2.配套法规体系建设滞后

从法律制定的现状来看，食品安全的立法并未适应社会经济的发展，立法的滞后造成了法律并未涵盖食品生产及流通的全过程，监管还存在漏洞，人们的生命健康受到威胁。

3.食品安全标准体系不科学

中国的食品标准与国际食品标准相比较存在着很大的差距。标准体系的不完善会导致中国的进出口食品贸易受阻，给中国食品在国际上的形象造成了很大的负面影响。正是由于存在的缺陷，导致中国的标准对外国特别是发达国家进口的食品构不成威胁，一些具有潜在危险的外国食品却涌入中国。例如，从韩国进口的妈妈咪活性乳酸菌中添加的低聚果糖，其是否违反《食品营养强化剂使用标准》GB14880并没有明确的答案，很难定性，因而无法保证其安全性，在日常的执法过程中这是经常遇到的难题。

三、借鉴国际法，对中国进出口食品安全监管法律体制的完善建议

第一，完善食品安全管理体制，明确监管机构职责、理顺监管系统内外关系。食品安全监管体制中存在着严重的职能交叉、职责不清的问题，所以整合管理机构和调整管理职能，理顺相互关系，是当前建立健全食品安全管理体制工作的重点。在食品安全管理体制完善的同时，还要凝聚社会、企业、民众等各方力量来充实食品安全监管的队伍，形成“政府监管为主，行业自律、企业自控、消费者监督相结合”的新机制；［4］另外对食品安全委员会的地位进行明确，即对食品安全的监督管理工作进行全面系统的协调和指挥。

第二，加重食品安全监管机构及相关政府机构的责任。从一系列食品安全事故中可以看出，政府及相关的监管机构存在很严重的失职现象，很多事故不是天灾而是人祸。［5］加强政府的责任意识刻不容缓，加重失职人员的惩罚力度会有效的提高相关职能部门的监管力度，减少食品安全事故的发生。针对这一指导思想，国家制定了相应的措施，如2011年2月25日通过的《中华人民共和国刑法修正案》第四十九条对食品安全监管过程中的渎职行为进行了明确的规定，国家从基本法的角度明确了食品安全过程中的渎职行为，有力地警示了政府及相关监管机构的职责，切实保障了食品安全［6］。

第三，完善进出口食品安全监管法律体系。中国在目前的法律体制下，行政监管机构对食品安全进行监管所依据的法律法规并不是很多，而且这些法律法规还不够完善，没有形成一个完整的系统的法律体系。《中华人民共和国食品安全法》是中国制定的食品安全监管领域的基本法，但基本法一般都规定的过于宽泛，可操作性不强，《食品安全法》也不例外。［7］所以，当务之急是要把《食品安全法》进行细化，制定具体的法规条例，增强法律的可操作性，建立基本的法律架构，形成完整的法律体系。

第四，统一食品标准，建立健全标准体系。食品标准是食品安全的一把尺子，统一食品标准，能有力地保障食品的最起码的安全，统一食品标准也有利于食品安全监管。统一食品标准要从两方面着手：一方面统一国内各地区的食品标准，制定一套基本的食品标准，做到国内统一；另一方面积极借鉴国外有益的经验、实践，做好国内与国外的标准对接问题，促使国内标准更加具有科学性、合理性。

第五，积极研究并合理利用WTO规则。WTO是一个很完善的国际组织，具有很强的影响力。中国已经是WTO的成员，就必须努力研究 WTO的规则，并努力寻求在规则之下的有利于中国的制度。具体来说，在进口食品安全准入条件的设置方面，应符合SPS协议和TBT协议的基本要求，在基本规则下结合中国国情制定出适用中国的具体制度。这样制定出来的制度，既适用于国内，在国内一体通行，还能很好的与国际对接，减少不必要的贸易纠纷和摩擦。SPS协议和TBT协议需要我们好好地去研究并合理利用，相信在完善利用WTO规则的前提下，中国的进出口食品安全将会得到有力的保障。

四、结语

中国是发展中国家，在食品安全标准上可能达不到较高的水平，所以中国要在借鉴国外先进的食品安全监管模式和手段的基础上，结合本国具体的国情，合理设置监管机构，协调划分监管职能，加快与国际接轨的步伐，使监管程序在运行上无障碍。参照国际法对食品安全的标准及规定，不断完善我国进出口食品安全监管法律法规，推动我国食品企业重服务、重信誉、重自律，对社会和公众负责，以良好的质量、可靠的信誉推动食品产业规模不断扩大，市场不断发展，从而极大地促进我国食品行业的发展。同时通过借鉴国际法和完善食品安全法，可以树立我国重视和保障食品安全的良好国际形象，有利于推动我国对外食品贸易的发展。

[1]房庆，刘文，王著：《我国食品安全标准体系的现状与展望》，载《世界标准化与质量管理》2006年第12期。

[2]于华江著：《食品安全法》，对外经济贸易大学出版社2010年版，第32页。

[3]徐拥山：《中国进出口食品安全法律问题研究》，载《安徽农业大学学报（社会科学版）》2010年第3期。

[4]张涛著：《食品安全法律规制研究》，厦门大学出版社2006年版，第21页。

[5]王伟著：《食品安全与质量管理法律教程》，安徽大学出版社2007年版，第19页。

[6]李伟：《我国食品安全的政府监管研究》，首都经济贸易大学2005年硕士学位论文。

[7]高程东：《我国食品安全法律控制体系研究》，西南政法大学2005年硕士学位论文。