陈依琪

[摘 要]越来越多的国际环保NGO组织开始在我国开展形式多样的环保活动，极大地推动了我国的环保事业进程。然而不可否认的是，国际环保NGO在我国开展的活动还不可避免地存在一些问题和局限性。文章就这些问题结合对当下国际环保NGO开展的活动的考察，作出分析并提出一些法律方面的建议。

[关键词]环保NGO；法律问题；环保事业

[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 06. 183

1 在华环保NGO组织在华开展的活动

所谓非政府组织（Non-Governmental Organization，NGO），是指非官方的、非营利的、与政府部门和商业组织保持一定距离的专业组织，它们通常围绕特定的领域或问题结成团体，有自己的利益和主张，代表社会某些集团或阶层的愿望或要求。环境保护领域的非政府组织（NGO in Environmental Protection）是指由不同国家的个人、团体或联盟，为了促进环境保护领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体。

下面以在我国开展工作较多的、比较出名的环保NGO为例，简单列举其在华开展的活动。

1. 1 世界自然基金会（World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund）

世界自然基金会（World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund）是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一，自1961年成立以来，WWF一直致力于环保事业，在全世界拥有超过500万支持者和超过100个国家参与的项目网络。

该组织的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。

WWF在中国的工作始于1980年的大熊猫及其栖息地的保护，是第一个受中国政府邀请来华开展保护工作的国际非政府组织。1996年，WWF正式成立北京办事处，此后陆续在全国9个城市建立了办公室。至今，WWF在中国共资助开展了100多个重大项目，投入总额超过3亿元人民币。

近年来，WWF在中国的项目领域也由最初的大熊猫保护扩大到物种保护、淡水和海洋生态系统保护与可持续利用、森林保护与可持续经营、可持续发展教育、气候变化与能源、野生物贸易、科学发展与国际政策等领域。

通过在WWF中国官网的探索，得知他们其推出了一份煤炭消费报告切合我国十三五发展规划，在报告中，WWF详细分析了可以看出WWF身为一个NGO组织，积极与我国政府部门合作。

综上可以看出，WWF在华开展的活动可以作以下分类：

（1）开展环保知识宣传活动，提高公众环保意识。

（2）联合政府部门，开展污染地调查以及生态考察，推动环保建设。

（3）对我国污染及环保现状进行科学分析，通过图表数据等直观的方式展示调查分析成果，有利于公众了解现状，也有利于政府在决策时参考。

1. 2 大自然保护协会（The Nature Conservancy）

TNC是全球最大的国际自然保护组织。1951年成立，总部在美国弗吉尼亚州阿灵顿市。TNC注重实地保护，遵循以科学为基础的保护理念。在全球围绕气候变化、淡水保护、海洋保护以及保护地四大保护领域，运用“自然保护系统工程”（Conservation By Design，CbD）的方法甄选出优先保护区域，因地制宜地在当地实行系统保护。TNC的使命通过保护代表地球生物多样性的动物、植物和自然群落赖以生存的陆地和水域，来实现对这些动物、植物和自然群落的保护。[ZW（]周艳辉. 中国走进世界，世界走进中国——法国《国际通讯》主编多雷访谈[J].国外理论动态，2005（8）.[ZW）]

在华开展的活动：TNC于1998年进入中国，集中力量在气候变化、长江淡水生态系统保护、保护地三个优先领域开展工作。截至2012年，与中国政府相关部门合作开展了自然保护区规划和能力建设，淡水生态保护，气候变化，全国生物多样性保护远景规划，推进国家公园建设和创建社会参与型保护地等多个领域的保护项目。此外，TNC中国部还建立了保护策略与信息中心，为国家和地方的生态保护提供科学方法和解决方案。

TNC应邀与云南省人民政府合作，共同编制了《滇西北保护与发展行动计划》，寻求因地制宜的保护策略，把自然生态保护与经济发展有机结合起来，保护滇西北珍贵的生物及文化多样性，并促进当地的可持续发展。该《行动计划》成为了云南省“十五”计划的专项规划之一。10多年以来，TNC的保护项目和保护工作延伸到丽江市的拉市海、德钦县的梅里雪山、横跨滇西北四个地州的老君山、香格里拉县的香格里拉大峡谷和普达措景区、贡山县的高黎贡山自然保护区北段、广西金秀大瑶山、长江入海口的崇明岛东滩湿地、北京的松山，以及内蒙古的呼伦贝尔。根据总部的2015计划和保护策略，TNC于2008年10月成立了北亚区，以进一步加强机构在中国和蒙古国的生态保护项目。

综上所述，TNC在华开展的活动可以作以下分类：

（1）与政府机构合作，制订环保计划；

（2）与政府及其他组织合作，开展实地保护项目；

（3）建立保护策略与信息中心，为国家和地区提供科学的保护方案。

2 活动仍然存在的问题以及局限性

尽管在华国际环保NGO组织已经开展了多项活动，一定程度上提高了我国公众的环保意识，也不可否认地推动了我国的环保建设进程，有利于我国经济社会转型，实现可持续发展，但我们仍然需要正视其不足及局限。

依据现有资料可以总结出环保NGO在华开展的活动还局限在宣传教育和与政府合作开展实地保护这两个方面，而不得不承认仅仅在这两个方面有所作为是远远不够的。我国的污染现状严重，环保工作形势严峻。

首先，环保NGO组织为了提高公众环保意识而开展的活动往往无法取得预期效果，不免流于形式，没有达到环保教育的目的。同时相较于在发达国家的情况，国际环保NGO组织的公众参与度较低，导致其真实影响力也无法与其在发达国家的水平同日而语，因此其开展的公众教育活动的效果自然大打折扣。

其次，与政府部门合作开展的实地保护可能最后成为政府的政绩工程，而没有真正改善环境状况。政府部门在与国际环保NGO开展实地保护时，各类媒体争相报道，但这股环保热潮过去之后，公众的关注也随着媒体视线的转移而下降，导致了环保事业成为了“走形式”，或者最后变成政府部门的一项“面子工程”或者“政绩工程”。而在这个过程中，国际环保NGO由于在政策决定和立法执行方面都处于一种“没有发言权”的尴尬地位而必须依赖政府，因而实际上在环保进程中可以做出的实质贡献较小，无法实现其最初和政府部门合作的目的。

3 针对这些问题提出的法律建议

由以上两个部分可以看出在环境保护的进程中，国际环保NGO还处在扮演一个“执行参与者”的尴尬角色。为了使环保NGO更好的切实的开展工作，应该赋予其一个参与决策和监督的权利。下面以国际上环保NGO对国际环保工作进程发挥的作用为对比，提出对在华NGO 开展工作的法律建议。

3. 1 参与相关的环境立法

国际环保NGO成为国际环境条约的参与者和制订者，在国际环境领域发挥了创制作用。它们通过参加国际环境会议、参与国际谈判、参加环境条约的拟订、组织非政府组织论坛等各种方式，促进了国际环境条约的产生和发展。如在1989年《濒危野生动植物种国际贸易公约》第7届成员国大会关于提高非洲象的保护等级争论时，世界自然保护基金会等环境NGO向大会和各成员国提交了一份批驳公约秘书处主张的“独立法律意见”，并利用NGO观察员身份将此问题列入成员国大会的议程，对成员国产生了较大的影响。最后大会决定将非洲象从附录二提升到附录一。

因此在我国的环保实践中也应该借鉴国际经验，例如在开设有关环保立法的听证会及专家咨询会时，给予环保NGO一定席位，有效利用其在国际环保的工作经验和其对我国环保情况的深入分析来推动我国的环保进程。

3. 2 合作促进国际环境条约在华的实施以及我国相关环境立法的实施

国际环保NGO通过与政府的合作帮助政府实施其签署或加入的条约。比如，IUCN与中国国家环保总局签署了合作备忘录，自2001年开始在生物多样性、生态保护等领域与中国国家环保总局等部门展开合作，以帮助中国执行《生物多样性公约》，保护中国的生物多样性和生态环境。国际环保NGO还作为诉讼方或法律顾问参加国际环境诉讼程序。例如，绿色和平组织欧洲分会的德国成员就1992年2月在马斯特里赫特签订的《欧洲联盟条约》的合法性向德国宪法法院提出了诉讼。德国宪法法院于1993年7月就该诉讼举行了口头听证会。

由此可见如果法律可以给予在华环保NGO组织一个相应的合法的执行者地位，将极大地改善环保NGO现在“有心无力”的尴尬状况，更好地参与国际环保条约在华实施的进程，这将有利于我国在环保方面借鉴发达国家的优秀经验，同时提升自身环保水平达到国际水平。

3. 3 监督相关环境法律的实施

除了参与相关环境立法，NGO也应该被赋予权利来监督有关环境立法的实施。因为NGO是非营利非官方的组织，不代表任何利益组织处在一个相对客观的立场有利于客观理性的监督法律的实施。并且NGO能更多直接的接触民众，能够迅速地接收并整理民众环境的投诉，向相关部门反映。因此我国法律在接纳国际环保NGO组织参与、执行相应的环保立法执法活动的同时，也应该相应的给予其一定的监督权利，从而有效的以NGO组织为媒介将环保工作和公众监督结合起来，促进环保工作的切实履行，及时发现实施中的问题并高效解决。