李亮

摘要：当前，我国生态环境法制建设面临的主要问题是立法转型滞后、执法行政主导局限性、司法功能偏差、法律监督力度不够。加强我国环境法制建设应着力于立法实现跨越式转型、执法与司法逐步重整、发挥党领导下的公众参与，建立健全生态环境保护的有效政策、法规与制度体系。

关键词：生态环境；法制建设；法律监督；问题对策

一、生态环境法制建设的目的

由于立法时所处的计划经济体制下特殊的时代背景，作为我国生态环境保护基本法的现行《环保法》第1条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的。从理论上讲，“社会主义现代化建设”的内涵极其丰富，但实践中衡量“现代化”程度的标准却被庸俗化，经济增长的数据成为“现代化”的最重要的甚至是唯一的标准，也是考核地方官员政绩的关键标准。促进经济增长的途径很多，其中通过资源高投入、高消耗、环境高污染的粗放型增长方式亦能达到。历史经验告诉我们，靠牺牲环境资源为代价换取的所谓“经济发展”和“繁荣”是虚幻的，最终是得不偿失的。基于对人类日趋严重的环境问题的深切关注，“可持续发展”的概念被提出了。迄今，可持续发展已在世界范围内得到广泛的认同，不少国家相继制定出适合本国国情的规范和政策。可见，“可持续发展”应成为生态环境法制建设的立法目的。

二、我国现行生态环境法制存在的问题

（一）立法转型滞后。我国环境保护法颁布二十多年来，在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。虽然环境基本法第2条、第7条和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示。环保行政部门的职能只是负责污染防治，自然资源保护和生态环境建设属于各经济主管部门的职责，这些主管部门缺乏自己的执法队伍，实际上职责留给了司法机关，这是目前自然资源保护不力的重要原因。

（二）执法行政主导问题。我国生态环境保护一直强调行政为主导，政府起决定性作用。目前环保工作的重点是加大环境执法力度，这使环保行政主导的特色更加鲜明。但我们必须清醒地认识到生态环境系统是一个有机联系的整体，我国在管理体制上将其人为地分割为土地、农牧、林业、海洋、矿产、水利等诸多产业部门和行政区划，这些行政部门的第一职能并不是保护生态环境资源，必然造成体制上的混乱，反而导致行政主导的削弱。

（三）司法功能偏差。我国现行环境司法主要分为五个领域：环境污染损害赔偿民事案件、破坏自然资源刑事案件、重大环境污染事故刑事案件、环境行政诉讼案件和环境行政赔偿案件。我国刑法分则第六章第六节”破坏环境资源保护罪”共规定了14种罪，其中只有3项是关于环境污染的犯罪（重大环境污染事故罪，非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪），这些犯罪在所有破坏环境资源保护罪中对人的生命健康侵害最直接，性质最恶劣，最应当受到刑法的严惩。事实上这类犯罪仅受到行政处罚或承担很有限的民事责任。

（四）法律监督力度不够。权力机关的监督在近年来发挥了重要作用，全国人大环资委对加强环境保护工作提出了许多建设性意见，坚持法律监督与舆论监督相结合。司法监督主要是司法监督职能机关即人民检察院的监督，在环境监督领域这一块基本上是空白。

三、加强我国生态环境法制建设的对策

（一）转变立法思想。宪法规定“环境保护是我国的一项基本国策”。《环境保护法》应当由全国人民代表大会颁布，提高法律效力等级，使其成为一部协调发展与环境关系、确立国家环境政策、目标原则与方法的国家基本法律，体现其作为环境保护基本法的主要地位，起到统领作用。立法思想是立法者的意识在立法上的集中体现，是进行立法活动的重要理论依据，立法思想应具备一定的时代性和前瞻性，才能发挥在社会中的作用。我国很多地区迄今为止还在走着“先污染，后治理”的“经济建设”老路。在全国环境污染及自然资源破坏日趋严重的今天，转变生态环境立法思想是十分必要的。

（二）立法实现跨越式转型.我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展，目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，笔者提出如下初步设想：我国的环境法（亦可称为生态环境法）应包括污染防治法和生态环境保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分，前者包括现行的各污染要素防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法。生态保育法包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源保护法、非生物资源保护法和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、自然灾害防治等方面的立法。

（三）执法与司法逐步重整。首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与。其次，自然资源保护要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围。再次，生态建设的执法和司法要加强，我国生态建设立法一般号召性的宣示性规范多，义务和法律责任的规定少，执法环节薄弱，而司法更为欠缺。

（四）行政与司法要各归其位。生态建设的执法和司法要加强，我国生态建设立法号召性的宣示性规范多，义务和法律责任的规定少，执法环节薄弱，而司法更为欠缺。由于生态建设立法是我国环境法制的新课题，如何加强执法和司法有待深入探索。在我国环境法制建设系统工程中，执法是未端环节，前面的问题不解决而想靠末端一刀切，无异于以堵口子的方法治洪水，是治标不治本，甚至激化矛盾，为生态环境法制的长治久安埋下隐患。

（五）让刑法在保护环境中发挥更大作用。在法律手段中，刑事制裁手段被公认为是最严厉也是最有效的手段。环境刑事制裁手段不仅可以直接剥夺或限制犯罪人污染和破坏环境的条件和能力，还对其他潜在的环境犯罪人具有威吓慑止作用。国家以立法的形式将罪刑关系确定下来，通过刑法规定各种应受刑罚惩罚的污染破坏环境的行为，并具体列举各种环境犯罪应当受到的刑罚处罚，可以使潜在环境犯罪人所追求的利益与可能受到的惩罚有一个可供对比的尺度。这就迫使知法欲犯者望而却步，悬崖勒马，从而达到预防环境犯罪的目的。

（六）发展环境公益诉讼制度，确保公众的环境参与权与监督权。司法作为一种手段用来保护生态环境，不仅可以弥补行政执法手段的不足，也有利于对环境侵害进行有效的救济和补偿。我国当前保护生态环境的司法手段主要表现为对环境侵害的民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼三种诉讼机制。为进一步提高对生态环境的司法保护能力，今后应重点完善两个方面的措施：一方面，针对环境问题的严重性及环境诉讼的专业性，可考虑在公、检、法内部设立专门负责环境案件的侦查、起诉和审判部门，专门负责环境案件诉讼。另一方面，发展环境公益诉讼，除了法律规定的机关和有关组织以外，还应当赋予环保组织和公民公益诉讼主体资格，以确保公众的环境参与权与监督权。”

【参考文献】

[1]陈仁.环境执法基础[M].北京：法律出版社，2013

[2]洪大用.当代中国环境问题[J]，教学与研究，2012（08）

[3]李挚萍.环境法的新发展――管制与民主之互动[M].北京：人民法院出版社，2006