靳雪莲

（重庆邮电大学 传媒艺术学院，重庆 400065）



汪炳华的互联网治理思想

靳雪莲

（重庆邮电大学 传媒艺术学院，重庆 400065）

摘 要：南洋理工大学的汪炳华（Ang Peng Hwa）是新加坡最有影响力的媒介法律专家，2016年当选国际传播学会主席，成为该学会历史上首位亚裔主席。本文分三个方面介绍他的互联网治理思想。首先，文章简要介绍汪炳华的学术经历。其次，文章从“互联网治理”概念切入，阐述汪提出的互联网必须治理的原因和国际互联网治理面临的基本问题及对策。第三，对汪炳华对新加坡互联网审查制度与治理实践的分析评论。

关键词：汪炳华；互联网治理；新加坡

一、汪炳华学术经历

除了作为新加坡最有影响力的媒介法律专家外，汪炳华（Ang Peng Hwa）更为国际传播学界熟知的身份是2016年国际传播学会（International Communication Association）主席。他是ICA有史以来首位亚裔主席。在2005年的信息社会世界峰会上，他成为由前联合国秘书长科菲·安南委任的“40强互联网治理工作小组（40-strong Working Group on Internet Governance）”的一员。汪炳华参与创办了全球互联网治理学术网（the Global Internet Governance Academic Network），并成为首届主席。2004至2013十年间，他担任亚洲媒体和信息传播中心（Asian Media Information and Communication Centre）主席一职。他曾为新加坡、泰国和不丹政府做媒介法律和政策顾问。2014年，汪炳华重返他曾执教多年的南洋理工学院黄金辉传播与信息学院。

1986年，在新加坡国立大学取得法学学士学位后，汪炳华的研究兴趣开始转向新闻传播与媒介研究。他作为一名新闻工作者先后任职于《先锋（Pioneer）》杂志、《新加坡海峡时报（Straits Times）》和《新加坡检测（Singapore Monitor）》。他坦言道，“相比法律而言，我对事实更感兴趣。对于一名新闻工作者来说，事实同法律一样有趣”。［1］随后，他在美国南加州大学攻读了媒介管理硕士学位；在密歇根州立大学取得了大众传播的博士学位。2000年，汪炳华求学哈佛大学，获得富布莱特奖学金。从法律到传媒的“跨界”，让他在肯定媒介技术日新月异发展的同时，也从新的角度认识到审查与管制的必要性。

汪炳华一直专注媒介政策与法律研究，特别是互联网的审查与治理。他的互联网治理思想集中体现在他的论文《论互联网的成熟与其治理的内涵》、《互联网审查：一个新加坡的视角》、《国际互联网治理真的可行吗？》和2005出版的《从无序到有序：论互联网的治理》（Ordering Chaos：Regulating the Internet）一书中。在《从无序到有序》书中，他从实证经验出发，详细介绍了包含技术部署、市场力量运用、行业自律和国家立法在内的互联网管制方法，论述了网络治理的合理性与局限性，同时指出决策者在政策制定时“巧力轻为”的重要意义。

二、汪炳华对互联网治理的理论贡献

（一）互联网治理概念的提出

“互联网治理”是一个外来词，翻译自英文“Internet Governance”。作为全球最为重要的信息基础设施，互联网技术向政治、经济、社会和文化等领域广泛渗透，其影响日甚一日。由此引发的互联网治理问题也正在成为包括中国在内的世界各国共同关注的一个热点问题。

自互联网兴盛以来，对互联网治理必要性的探讨就从未间断。其中，反对治理的人不占少数。最为著名的是电子前哨基金会的联合创始人约翰·佩里·巴洛（John Perry Barlow）。1996年2月8日，他发表了《电脑网络空间独立宣言》。他在宣言中告诉各国政府，政府在网络空间是不受欢迎的，政府对于网络空间没有主权。［2］在巴洛看来，政府对互联网管制束手无策的原因主要有三点：第一，政府对“全球化”的管制无能为力，而互联网恰恰促成了全球化。第二，政府对技术领域一无所知，只能听从技术专家的领导。第三，互联网使“非国家行为体”的力量大大增强，这将使政府的管制大打折扣。

针对巴洛的言论，汪炳华在文章《论互联网的成熟与其治理的内涵》中结合实际案例进行了深刻的批判。他对巴洛提出的三点理由进行了一一回应和反驳。第一，各国政府已经表明，当本国公民受到来自网络犯罪的危害时，它们有能力且十分愿意进行政府间的通力合作来抵御网络的侵害。比如2009年欧洲刑警组织进行的“台风行动”（Operation Typhoon），就是多国之间合作打击网络儿童色情的典型案例。第二，在技术领域，专家的决策有可能是错误的，先进的技术可能被功能强大却更低端的技术水准超越。比如索尼的Betamax格式被松下的VHS格式超越，因此成为商业竞争的反面教材。第三，汪炳华认为，“非国家行为体”的发展恰恰是政府鼓励并支持的。互联网治理中，政府不该唱“独角戏”。私营部门、社会团体都应该广泛参与。私营部门在创造利润的同时，在某种程度上也促进了规章制度的建立与实施。例如，雅虎、谷歌、亚马逊此类服务提供商拒绝在网上出售纳粹纪念品，就是严格遵循着德国与法国的法律条文。社会团体作为不以盈利为目的的民间组织，关注更多的是与性别、贫穷、经济和平等有关的社会问题。这也恰恰是私营部门和政府机构可能忽略的部分。

在汪炳华看来，互联网需要一个稳定、长效的治理机制。并且，该机制需要由多方利益相关者（Stakeholders），即政府、私营部门、社会团体共同完成。因此，在2005年7月的信息社会世界首脑会议上，由前联合国秘书长安南委任的、包括汪炳华在内的“40强互联网治理工作小组”发表了一份工作报告。报告提出了一个有关互联网治理的“工作定义”，即“互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用，制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案”。［3］

（二）国际互联网治理的基本问题

互联网是由互相通信的计算机连接而成的全球网络。因此，“全球性”是互联网的首要特征。这决定了任何一个国家都无法单独对互联网进行有效的治理，国际合作必不可少。“互联网治理工作小组”和“互联网治理论坛（Internet Governance Forum）”的成立是针对互联网问题，各国政府间进行对话交流的重要体现。同时，各个国家政治经济发展水平的不同和社会文化观念的差异也意味着，互联网治理面临国际治理和国内治理的双重任务。

2005年7月，互联网治理小组在报告［3］中提出国际互联网治理中，政策制定面临的四个问题：第一，与互联网基础设施和互联网重要资源管理有关的问题，包括域名系统和互联网IP地址管理，根服务器系统管理、技术标准、互传和互联、电信基础设施和语言多样性等问题。第二，与互联网使用有关的问题，包括垃圾邮件、网络安全和网络犯罪。第三，与互联网有关但影响范围远远超过互联网的问题，如知识产权和电子商务等。第四，与互联网发展相关的问题，特别是发展中国家的社会、经济与文化的改善问题。

在《论互联网的成熟与其治理的内涵》一文中，汪炳华对这四个问题进行了针对性的解释分析。他采用了黛博拉（Debora Spar）的著作《海盗，先知与先锋》（Pirates，Prophets and Pioneers）的理论框架。黛博拉认为，任何一种新技术的治理政策的发展都会经历四个阶段——开创阶段、商业化阶段、无序混乱阶段和规则制定阶段。

开创阶段是新技术尚处于初步发展的实验性阶段。此时，该项技术的用户数量少、市场狭小，且几乎不存在竞争问题或社会影响。因此，在这一阶段，上层机构还无需对技术进行管制。到商业化阶段，新技术迅猛发展并成熟。人们看到了技术背后广阔的市场发展前景，争相进行投资并追逐利润。此时，新技术仍然属于“管制脱缰”状态。但这种状态不会延续太久，很快便让位于无序阶段。在第三阶段，人们发现，因缺乏对产权的保护和没有制定竞争规则，技术在带来丰厚利润的同时也会造成无序与混乱。此时，人们急于寻找一种有效的技术管制方案来保障利益，规则制定应运而生。第四阶段，相应的技术管制措施出台。人们遵守规则、服从管理，达到了技术发展、利益保护的平衡和竞争市场的良性发展。

互联网是20世纪迅猛发展的一项新技术。汪炳华认为，黛博拉的“四阶段理论”同样适用于互联网治理政策的发展。第一，开创阶段：在技术诞生初期，互联网主要是用于军事和学术研究。第二，商业化阶段：在20世纪90年代初期，互联网技术开始普及，各大网络公司开始公开募股。这一阶段，互联网仍独立于法律和规章制度。第三，无序阶段：互联网产业开始出现泡沫，大量网络公司破产倒闭。典型事件是2000年的网络泡沫破灭。第四，规则制定阶段：21世纪初，国际开始呼吁进行互联网管制。2005年，前联合国秘书长科菲·安南宣布成立“互联网治理工作小组”，小组建议成立互联网治理论坛。

互联网发展迅速，已经历了前三个阶段，正逐步进入第四阶段。互联网治理小组在报告中提出，国际互联网治理中政策制定面临四个问题。针对这些问题，汪炳华提出了自己的看法：

1.互联网基础设施和重要资源管理问题。在国际互联网基础设施和重要资源管理方面，汪主张由美国主导逐渐向各国共治过渡。［4，5］他借用奥尔森（Olson）的集体行为（collective action）理论和马韦尔（Marwell）与奥利弗（Oliver）的微观社会（micro-social）理论来分析这一问题。对于国际社会来说，互联网管理是一个集体行为。1998年，美国政府成立了互联网名称与数字地址分配机构ICANN（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers）。ICANN全权负责全球地址和域名的分配解析和顶级服务器的修改维护。虽然ICANN是一个非营利组织。但ICANN由美国政府成立，并设在美国的事实很容易使其他国家认为本国的互联网安全及国家主权难以得到保障。汪认为，在互联网发展早期，美国政府，特别是ICANN，承担了国际互联网管理的责任和成本。美国政府应该继续积极投身于国际互联网治理。但是，他认为国际互联网治理的成功有赖于所有受益国的共同参与。

2.互联网使用相关问题。针对互联网使用相关问题，汪提出了一种新的治理模式——自治和共治。他认为在这个领域，自治和共治模式优于立法。自治与私营部门所自愿遵从的各种约定有关，如伦理准则、承诺、标准、编码习惯等。而共治是指政府将某些事务授权给私营部门由其负责，但政府保有立法权，并在必要时可收回对私营部门的授权。

3.“线上世界”与“线下世界”的关系问题。有的问题与互联网有关，但影响范围远远超过互联网，线下应该有相应的部门对此负责。汪认为，这是一个涉及“线上世界”与“线下世界”的关系问题， 即在网络虚拟空间出现的任何一个体系内容，在现实世界中都应该有一个体系与之对应。例如，如果人们可以通过网络进行商务交易，那么相应的法律就应该承认“电子证据”的存在，并详细规定在何种条件下，这一电子证据可以在审判中起作用。

4.互联网发展相关问题。在汪看来，互联网发展相关的问题是发展中国家最为棘手的问题，且普遍存在。这些问题也不适合放置在黛博拉的“四阶段框架”内进行讨论。因为发展问题不容易受到商业逻辑的影响，不存在竞争关系，因此进展最为缓慢，常常被称为互联网治理的“继子”。这需要离开“治理”的角度，在今后着重进行讨论。

三、新加坡互联网治理实践

新加坡是世界上第一个全民网络互联的国家。并且，新加坡一向以法治严明、管理严格著称。自20世纪90年代以来，经过多年的经验积累，其网络内容管理相关政策法规的制定不仅符合新加坡本国历史文化及现实发展，还随着网络的广泛应用及政府的重视而日臻完善。［6］

在《互联网审查：一个新加坡的视角》［7］一文中，汪炳华论述了“网络审查与管理制度”在新加坡的必要性。“在我们的调查中发现，大多数的新加坡人都支持网络审查，并普遍认为最需要严格审查的传播内容有三项： 一是向青年提供的信息资料， 二是可能导致种族冲突的新闻报道， 三是有害种族感情的公开言论。”在他看来，新加坡作为一个多元族群的国家，实行网络审查制度是必要且刻不容缓的。

新加坡前总理李光耀曾说：“政府必须学会利用信息技术，而不是与其抗衡，否则必将是一个失败的政府。”［8］随着互联网技术的发展及影响的扩大，素以“法制严明”著称的新加坡政府决定将互联网管理与审查纳入法治轨道。1996年，新加坡广播管理局宣布为维护互联网用户的利益和互联网的良性发展，决定对互联网实行注册登记和分类许可制度， 并颁布实施了《分类许可证制度》（Broadcasting （ Class Licence）Notification）。该制度规定，新加坡网络内容的审查应当遵循以下三个原则：

第一，对进入家庭的信息的审查应该严于对进入公司企业的信息的审查。第二，针对青少年的信息审查要严于对成年人的信息审查。第三，对公共消费信息的审查要严于对个人消费信息的审查。在此基础上，新加坡政府还规定“与艺术或教育有关的信息”可以放松审查。这一规定的直接体现是电影的分级制度。

汪炳华认为“新加坡的网络审查制度正按照部门的指导方针有条不紊地进行”。［7］但新加坡政府深刻了解“在审查信息的同时又收获效益”并非易事。针对新加坡国内的互联网治理，他认为互联网审查的问题主要体现在：

第一，审查部门人员的缺乏。伴随着互联网的信息内容成指数倍增长，网络审查人员却只从1983年的9人提高到1993年的16人。第二，互联网的“多媒体”特性使审查部门难以划清责任范围。互联网覆盖了电子技术、实时通讯和视频广播等领域。若按照这一划分类型，则有三个以上的组织机构将参与互联网管制。互联网由谁来管、该管多少，是一个亟待解决的问题。第三，难以寻找适用于国际层面的法律。互联网全球化的传播特性使得其信息可以跨越任何一个国家和地区。当出现网络色情信息传播时，互联网的审查必将从信息输出国开始。若出现输出国与输入国的法律标准不一致的情况，国际法庭该如何处理？

总体来看，汪炳华认为今后互联网治理规则的制定必须站在国际层面进行考虑，即使规则的制定时常落后于新技术的发展，也不应该对法律失去信心，及时更新、补充法律法规才是根本之道。

参考文献：

［1］ An Interview withProfessor Ang Peng Hwa［DB/OL］ . http：//www. lawgazette.com.sg/2010-07/column2.htm.

［2］ Barlow J.P . A Declaration of the Independence of Cyberspace［DB/ OL］ . https：//www.eff.org/cyberspace-independence，1996-02-08.

［3］ Working Group on Internet Governance.Final Report［R］ . Bogis-Bossey：Switzerland，2005：4.

［4］ Ang P.H.&Natalie Pang . Going BeyondTalk：Can International Internet Governance Work？［A］ . The 5th Annual Symposium of the Global Internet Governance Academic Network（GigaNet）［C］ . At Vilnius，Lithuania，2010.

［5］ 中国网［DB/OL］ . http：//opinion.china.com.cn/opinion_83_140383. html，2015-11-07.

［6］ 李静，王晓燕.新加坡网络内容管理的经验及启示［J］.东南亚研究，2014，（05）：27-34.

［7］ Ang P.H . Censorship and Internet：a Singapore Perspective［J］ . Communications of the ACM，1995，39（6）：72-78.

［8］ 贺炯.新加坡：互联网监管疏堵兼顾［N］.法制日报，2012-09-04.

中图分类号：G206

文献标志码：A

文章编号：1674-8883（2016）08-0012-03

作者简介：靳雪莲，英国谢菲尔德大学社科院新闻研究系博士，重庆邮电大学传媒艺术学院讲师，主要研究方向：互联网影响和治理。